Trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng dự án luật

I. Một số vấn đề lý luận về trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước

1. Khái niệm “trách nhiệm giải trình”

  Tuy còn là khái niệm mới trong khoa học pháp lý Việt Nam nhưng khái niệm “trách nhiệm giải trình” đã không còn quá xa lạ với giới nghiên cứu cũng như các nhà quản lý. Gần đây, đã có một số nghiên cứu của cá nhân hoặc tập thể tác giả về chủ đề này [1] . Trách nhiệm giải trình là thuật ngữ pháp lý mới xuất hiện trong vài năm trở lại đây, khi bàn về vấn đề công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị. Khái niệm trách nhiệm giải trình hiểu theo nghĩa rộng, theo tác giả Phạm  Thị Ly, Trung tâm Đào tạo và Phát triển Nguồn Nhân lực, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, trách nhiệm giải trình (accountability) là một khái niệm trong đạo đức học và khoa học về quản trị, với nhiều ý nghĩa. Thuật ngữ này thường được dùng với cùng ý nghĩa như những thuật ngữ trách nhiệm (responsibility), khả năng biện minh (answerability), nghĩa vụ pháp lý (liability), là những thuật ngữ liên quan tới những mong đợi về khả năng chịu trách nhiệm [2].

Trách nhiệm giải trình là sự thừa nhận về trách nhiệm đối với mọi hành động, mọi sản phẩm, mọi quyết định hay chính sách mà chúng ta đưa ra trong việc lãnh đạo, quản lý, và thực hiện công việc; gắn với nghĩa vụ báo cáo, giải thích, biện minh cho mọi hậu quả của những việc chúng ta làm. Khả năng giải trình trách nhiệm được hiểu như năng lực thực hiện nghĩa vụ thông tin đầy đủ, năng lực biện minh cho hành động  của mình trong quá khứ hoặc tương lai, và chịu đựng sự trừng phạt nếu như hành động ấy vi phạm các quy tắc đạo đức và pháp lý [3].  Trách nhiệm giải trình là cốt lõi của quan hệ công việc giữa các cá nhân với nhau, cũng như giữa một tổ chức với cơ quan quản lý và công chúng, và đặc biệt quan trọng trong những lĩnh vực có quan hệ tới lợi ích của số đông công chúng, chẳng hạn chính sách công hay những hoạt động sử dụng ngân sách công. Trách nhiệm giải trình còn được đề cập đến với ý nghĩa là một yêu cầu quan trọng đối với việc thực hiện minh bạch [4].

Hiện nay, khái niệm về trách nhiệm giải trình vẫn còn có những nhận thức khác nhau, với nhiều cấp độ khác nhau. Trách nhiệm giải trình được sử dụng ngày càng nhiều trong các báo cáo nghiên cứu liên quan đến quá trình cải cách bộ máy nhà nước, cải cách hành chính cũng như các giải pháp phòng, chống tham nhũng.  Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020 là: “Tiếp tục hoàn thiện và thực hiện cơ chế về trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức, nhất là đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý…”. 

Theo quy định tại khoản 1, Điều 3 Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ quy định trách nhiệm giải trình của CQNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, khái niệm giải trình được hiểu như sau: Giải trình là việc CQNN cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó [5].

Trong bối cảnh hiện nay, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình không chỉ là một yêu cầu cấp thiết để thực hành dân chủ, bảo đảm quyền của dân trong tham gia quản lý đất nước và xã hội, quan trọng hơn nữa, chính là một giải pháp hữu hiệu nhằm phòng, chống tham nhũng. Minh bạch và trách nhiệm giải trình cũng là công cụ xây dựng tổ chức vững mạnh, phát triển bền vững, đang là xu thế và đòi hỏi cấp bách của cả CQNN, doanh nghiệp và tổ chức xã hội phải thực hiện. Việc giải trình cũng gắn liền với các khái niệm, cơ chế, quy định pháp luật về công khai, minh bạch, dân chủ trong hoạt động của cơ quan công quyền. Trong bối cảnh thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và quá trình hội nhập quốc tế, thời gian vừa qua, việc đảm bảo tính minh bạch của được đề cập như là một trong những yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả QLNN, đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động của nhà nước và là yêu cầu của việc thực hiện các cam kết quốc tế.

2. Chủ thể, hình thức giải trình, nội dung giải trình của các CQNN

a) Chủ thể: Trách nhiệm giải trình ở nhiều nước bao gồm toàn bộ các vấn đề liên quan đến trách nhiệm của bộ máy nhà nước nói chung, của những người nắm giữ và thực hiện quyền lực công bao gồm chủ yếu hai hướng: trách nhiệm của cấp dưới đối với cấp trên (trách nhiệm trong nội bộ) và trách nhiệm của bộ máy công quyền với xã hội (trách nhiệm ra bên ngoài, hay trách nhiệm hướng xuống dưới)[6].

Có thể xác định nội hàm của thuật ngữ trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước cần được hiểu là: trách nhiệm của cơ quan nhà nước chủ động thực hiện việc giải trình hoặc phải thực hiện nhiệm vụ giải trình khi bị các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan yêu cầu, nhằm cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó, qua đó nhằm đảm bảo tính minh bạch, công khai trong hoạt động QLHCNN, bảo đảm và bảo vệ có hiệu quả các quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân có liên quan, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam [7]. Theo “Báo cáo phát triển của Việt Nam năm 2010” và “Quyền con người đối với phát triển kinh tế” [8] của tác giả James Anderson có viết: Báo cáo phát triển của Việt Nam này phân biệt hai hình thức trách nhiệm giải trình là: trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân thủ quy tắc, các chỉ thị và chỉ đạo từ bộ máy nhà nước và trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới tập trung vào các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan có trách nhiệm thực hiện. Một cá nhân hay cơ quan với trách nhiệm giải trình hướng lên trên sẽ quan tâm nhiều đến việc tuân thủ các quy định, còn một cơ quan hay cá nhân với trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới sẽ quan tâm đến việc phục vụ khách hàng. Đặc điểm của trách nhiệm giải trình hướng lên trên là cấp bậc và hình thức thưởng phạt về hành chính, trong khi đó đặc tính của trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới là phản hồi từ khách hàng, cung cấp thông tin cho khách hàng và sự tham gia trong quá trình ra quyết định. 

Trong khu vực công, trách nhiệm giải trình được hiểu trên hai bình diện: Một là, trách nhiệm giải trình của Nhà nước nói chung; Hai là trách nhiệm giải trình của  cán  bộ,  công  chức,  người  có  thẩm quyền thực thi nhiệm vụ, công vụ. Với ý nghĩa như vậy, trách nhiệm giải trình được thực hiện bằng các hình thức khá đa dạng.

b) Hình thức: Từ góc độ bảo đảm quyền được thông tin của người dân nói chung, trách nhiệm giải trình gắn liền với trách nhiệm thông tin đến đối tượng thụ hưởng/chịu sự quản lý và được thể hiện bằng hai hình thức là giải trình chủ động và giải trình bị động (giải trình khi được yêu cầu).

Giải trình chủ động là các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân chủ động thông tin, chủ động công khai nội dung hoạt động của mình. Giải trình chủ động là việc CQNN chủ động giải trình khi ban hành quy định mới, thủ tục mới, chuẩn mực, định mức mới hoặc sự thay đổi trong các quy định, thủ tục, chuẩn mực, định mức đó. Đối với cán bộ, công chức, giải trình chủ động là việc cán bộ, công chức cung cấp thông tin, giải thích về việc thực hiện các công việc đối với cơ quan tổ chức trong khi thực hiện các thủ tục hành chính.

Hình thức giải trình này nhằm đề cao trách nhiệm của CQNN trước toàn xã hội và thể hiện sự tôn trọng đối với nhân dân, là người chủ đích thực của quyền lực nhà nước. Nhà nước thay mặt nhân dân quản lý xã hội, trong quá trình QLNN phải ban hành những quy định, chuẩn mực, điều kiện để mọi hoạt động của đời sống xã hội đi theo một trật tự nhất định. Việc ban hành những quy định, chuẩn mực và điều kiện là việc làm cần thiết nhưng nó cũng có thể gây ra những ảnh hưởng bất lợi đối với người dân. Và trong nhiều trường hợp, người dân không thể biết hết lý do vì sao nhà nước lại đưa ra những quy định, chuẩn mực và điều kiện mới như vậy. Do đó, trong những trường hợp này, nhà nước cần phải chủ động giải trình với người dân.

Giải trình bị động (giải trình khi được yêu cầu) là các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin theo yêu cầu của các chủ thể có liên quan. Để giải trình về hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị thì phải sử dụng các hình thức công khai thông tin. Như vậy, khác với giải trình chủ động, giải trình theo yêu cầu được thực hiện khi xuất hiện yêu cầu giải trình. Yêu cầu này có thể từ người dân, cơ quan hoặc tổ chức trong xã hội. Trường hợp giải trình theo yêu cầu cần được quy định chặt chẽ về điều kiện, trình tự, thủ tục yêu cầu, việc thực hiện yêu cầu giải trình v.v...

Ở Việt Nam hiện nay, mặc dù các đạo luật về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà nước không được phân định rõ ràng theo các tiêu chí xây dựng văn bản pháp luật như trên, nhưng quy định về những vấn đề này đã được thể hiện trong nhiều VBQPPL khác nhau, như: Luật tổ chức Quốc hội; Luật tổ chức HĐND và UBND; Luật báo chí; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND; Luật Phòng chống tham nhũng… Trên thực tế, nhiều cuộc họp của Quốc hội, HĐND… đã được phát thanh, truyền hình công khai để nhân dân theo dõi. Hầu hết các nội dung thảo luận trong kỳ họp Quốc hội đều được thể hiện bằng văn bản và được công khai trên website của Quốc hội. Các CQNN cũng đã công khai dự thảo luật, nghị định, thông tư để nhân dân góp ý. Luật Tiếp cận thông tin, Luật Tiếp công dân, Luật Ban hành quyết định hành chính cũng đang được các cơ quan chức năng nghiên cứu, xây dựng…

c) Nội dung trách nhiệm giải trình của CQNN: Nội dung yêu cầu giải trình phải liên quan đến việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của người yêu cầu và người yêu cầu giải trình cũng phải thực hiện những nghĩa vụ nhất định để bảo đảm đúng mục đích của việc giải trình.

Ngày 23/11/2012, Quốc hội nước Cộng hòa XHCNViệt Nam khóa XIII, Kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống tham nhũng. Luật này đã bổ sung Điều 32a Luật PCTN với quy định “Khi có yêu cầu, CQNN có thẩm quyền phải giải trình về quyết định, hành  vi  của  mình  trong  việc  thực  hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao trước cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, lợi ích hợp pháp bị tác động trực tiếp bởi quyết định, hành vi đó”. Nghị định số 90/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ quy định trách nhiệm giải trình của CQNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao quy định tại Chương 3 các quyền và nghĩa vụ cụ thể của người giải trình (cán bộ, công chức, viên chức nhà nước có thẩm quyền), cụ thể là quy định các quyền yêu cầu người yêu cầu giải trình cung cấp các thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung yêu cầu giải trình; yêu cầu người yêu cầu giải trình thực hiện đúng trình tự, thủ tục quy định tại Nghị định này và các VBQPPL khác có liên quan; bổ sung hoặc đính chính các thông tin trong văn bản giải trình nhằm làm rõ, chính xác và đầy đủ hơn các nội dung giải trình (Điều 9).

Theo Luật Công nghệ thông tin năm 2006, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động ứng dụng công nghệ thông tin có quyền tìm kiếm, trao đổi, sử dụng thông tin trên môi trường mạng (trừ một số thông tin có nội dung được Luật quy định). Cũng theo quy định của Luật này, Trang tin điện tử của CQNN phải bảo đảm cho tổ chức, cá nhân truy cập thuận tiện và phải có các thông tin chủ yếu như tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó và của từng đơn vị trực thuộc, hệ thống VBQPPL chuyên ngành và văn bản pháp luật có liên quan; quy trình, thủ tục hành chính được thực hiện bởi các đơn vị trực thuộc, tên của người chịu trách nhiệm trong từng khâu thực hiện quy trình, thủ tục hành chính, thời hạn giải quyết các thủ tục hành chính; thông tin tuyên truyền, phổ biến, hướng dẫn thực hiện pháp luật, chế độ, chính sách, chiến lược, quy hoạch chuyên ngành; thông tin về dự án, hạng mục đầu tư, đấu thầu, mua sắm công; mục lấy ý kiến góp ý của tổ chức, cá nhân. Có thể nhận định rằng đây là một quy định quan trọng và thúc đẩy quá trình “Chính phủ mở” cũng như nhằm hướng tới xây dựng Chính phủ điện tử trong tương lai và góp phần làm tăng trách nhiệm giải trình của các CQHCNN.

Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đã có nhiều điểm đổi mới tiến bộ, tích cực liên quan đến quy định về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Hiến pháp sửa đổi đã có sự phân biệt giữa quyền con người và quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân; ghi nhận hầu hết các quyền cơ bản về chính trị, dân sự, kinh tế, xã hội, văn hóa của con người theo các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; tiếp tục khẳng định và làm rõ hơn các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đã được quy định trong Hiến pháp năm 1992. Theo đó, tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi "quyền được thông tin" thành "quyền tiếp cận thông tin" là một trong những quyền cơ bản của công dân.

Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định về cơ chế “kiểm soát” quyền lực giữa các cơ quan nhà nước (Điều 2 Hiến pháp năm 2013). Sự đề cao nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước đặt ra yêu cầu phải minh bạch hóa hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, tăng cường trách nhiệm giải trình, cung cấp thông tin của các cơ quan này. Việc thể chế hóa Hiến pháp bằng các đạo luật và văn bản dưới luật sẽ bảo đảm tạo điều kiện cho các cơ quan, nhất là các cơ quan dân cử (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp) cũng như người dân tham gia vào quá trình giám sát hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, góp phần bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước.

II. Quy định của pháp luật và thực trạng áp dụng pháp luật về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng luật

1. Quy định pháp luật về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng luật

Xây dựng pháp luật là hoạt động vừa mang tính chính trị vừa có tính sáng tạo cao, có ý nghĩa quan trọng và cần có sự tham gia rộng rãi của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Vì vậy, quyền được đưa ra sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định không chỉ giới hạn ở các chủ thể có quyền đưa ra kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định tại  của Hiến pháp hay chủ thể có quyền trình nghị định theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, mà còn được mở rộng tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhằm phát huy trí tuệ của cả xã hội trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

 Khi dự án luật được trình Quốc hội, các đại biểu Quốc hội cũng tham gia vào việc hoạch định chính sách bằng việc quyết định đồng ý hay không đồng ý với đề xuất của Chính phủ. Có thể coi công đoạn này là phê duyệt chính sách của Quốc hội. Như vậy, có thể nói, hoạch định chính sách là một quy trình bao gồm nhiều công đoạn và do nhiều chủ thể thực hiện [9].

Quy trình xây dựng luật có 4 bước chính: - lập dự kiến/đề xuất xây dựng luật (i); - soạn thảo dự thảo luật (ii); lấy ý kiến đối với dự án luật (iii); xem xét, thông qua dự án luật (iv). Trong tất cả các bước này, trách nhiệm giải trình phải được thực hiện xuyên suốt. Các phương thức giải trình có thể là giải trình chủ động (cung cấp thông tin đầy đủ) và giải trình bị động (cung cấp thông tin theo yêu cầu).

(i) Trách nhiệm giải trình trong quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và đề xuất xây dựng luật

Quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm các công đoạn:

Công đoạn 1: Cơ quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đến bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ quản lý ngành, lĩnh vực bằng văn bản hoặc thông qua Cổng thông tin điện tử của các cơ quan này. Trong trường hợp không xác định được địa chỉ cụ thể để gửi kiến nghị thì cơ quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị đến Bộ Tư pháp.

Công đoạn 2: Bộ Tư pháp tiếp nhận và lấy ý kiến về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Bộ Tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận, xem xét tính hợp lệ của hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Trong trường hợp hồ sơ đề nghị chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật do các bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ xây dựng không bảo đảm các yêu cầu theo quy định của pháp luật, Bộ Tư pháp có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có đề nghị phải bổ sung, hoàn thiện. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu có trách nhiệm hoàn thiện, bổ sung hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo yêu cầu của Bộ Tư pháp.

Bộ Tư pháp có trách nhiệm đăng tải ít nhất là 20 (hai mươi) ngày trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp và Cổng thông tin điện tử của Chính phủ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân đóng góp ý kiến.

Công đoạn 3: Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập các Hội đồng tư vấn giúp Bộ trưởng xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Hội đồng tư vấn gồm: Chủ tịch Hội đồng là đại diện lãnh đạo Bộ Tư pháp và các thành viên là các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu về lĩnh vực liên quan đến văn bản được đề nghị ban hành. Hội đồng tư vấn có nhiệm vụ xem xét, cho ý kiến về từng đề nghị hoặc một số đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh căn cứ vào các yêu cầu đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và xem xét, cho ý kiến về dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh căn cứ vào tính khả thi, tính thống nhất, đồng bộ, tính ưu tiên của chương trình.

Công đoạn 4: Trên cơ sở đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, kết quả đánh giá của Hội đồng tư vấn và các ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân, Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định đưa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vào dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Bộ Tư pháp và Trang thông tin điện tử của Chính phủ trong thời gian ít nhất là 20 (hai mươi) ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến.Trên cơ sở các ý kiến góp ý, Bộ Tư pháp chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình Chính phủ.

Công đoạn 5: Trình Chính phủ dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

Công đoạn 6: Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì và phối hợp với Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội thẩm tra đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức khác,  kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội. Nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính đồng bộ, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản.

Công đoạn 7: Lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Trên cơ sở đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Uỷ ban pháp luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội xem xét, quyết định. Hồ sơ dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm có tờ trình và dự thảo nghị quyết của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Quốc hội. Uỷ ban pháp luật có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

Công đoạn 8: Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ trong năm đầu tiên của mỗi khoá Quốc hội; quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm tại kỳ họp cuối năm của năm trước.

(ii) Trách nhiệm giải trình trong quy trình soạn thảo dự thảo luật

Thông thường, đối với soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định đều phải thành lập Ban soạn thảo gồm đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp và đại diện các bộ, ngành có liên quan đến nội dung dự thảo. Việc thành lập Ban soạn thảo với sự tham gia của đại diện các bộ, ngành liên quan đến nội dung dự án luật, pháp lệnh nhằm hạn chế việc bảo vệ lợi ích cục bộ và bảo đảm các biện pháp quản lý có tính thống nhất, vĩ mô, toàn diện hơn trong dự thảo. Cơ quan chủ trì soạn thảo luôn đóng vai trò quan trọng vì trước khi thành lập Ban soạn thảo thì cơ quan chủ trì soạn thảo thường là cơ quan đề xuất xây dựng văn bản (nhất là đối với luật, pháp lệnh).

Trước khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, cơ quan chủ trì soạn thảo đã phải tổ chức nghiên cứu, đánh giá tình hình thực tiễn… và kiến nghị các biện pháp, chính sách trình Chính phủ để Chính phủ đề nghị Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Hoạt động của Ban soạn thảo cần tập trung vào xem xét, thảo luận, quyết định chính sách hơn là về kỹ thuật lập pháp; Tổ biên tập có nhiệm vụ quan trọng là giúp Ban soạn thảo chỉnh lý, chuyển tải chính sách thành các điều khoản cụ thể. Tổ biên tập giúp Ban soạn thảo xây dựng đề cương sơ lược, đề cương chi tiết và xây dựng dự thảo cùng với sự hỗ trợ chặt chẽ của đơn vị được giao chủ trì soạn thảo thuộc bộ/cơ quan ngang bộ/cơ quan thuộc Chính phủ.

(iii) Trách nhiệm giải trình trong quy trình lấy ý kiến đối với dự thảo luật:

Để đảm bảo pháp luật là công cụ quản lý hữu hiệu của Nhà nước, việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm tính minh bạch, tính trách nhiệm của cơ quan soạn thảo và đảm bảo sự tham gia của công chúng trong quá trình soạn thảo. Đặc biệt là với những người chịu tác động của văn bản quy phạm pháp luật khi văn bản có hiệu lực, cơ quan soạn thảo nên tạo điều kiện cho họ có cơ hội đóng góp ý kiến hoặc tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản.

Khi đặt ra các quy định liên quan đến quy trình, thủ tục giải quyết các công việc liên quan đến người dân, cơ quan soạn thảo cần chú ý tham khảo thêm ý kiến của công chúng nhằm tận dụng được kiến thức và kinh nghiệm của những người quan tâm. Nên tổ chức lấy ý kiến của đội ngũ chuyên môn có liên quan đối với các luật, pháp lệnh, nghị định và văn bản của các bộ. Các hiệp hội đầu ngành nên được tham gia ý kiến nếu đó là các văn bản ảnh hưởng tới quyền lợi của cộng đồng và của các hiệp hội cộng đồng; các địa phương được tham gia ý kiến nếu đó là văn bản ảnh hưởng tới quyền lợi của địa phương.

Việc mở rộng sự tham gia có thể dẫn tới việc soạn thảo văn bản phải mất nhiều thời gian hơn hoặc khó thông qua hơn. Vì vậy, người soạn thảo phải tiến hành việc thu thập các ý kiến tham gia này từ rất sớm và có kế hoạch, lịch trình cụ thể cho việc lấy ý kiến này.Trước khi đưa ra các cuộc hội thảo để lấy ý kiến rộng rãi đối với dự thảo, cần tổ chức các cuộc họp phạm vi hẹp gồm các nhà chuyên môn, nhà quản lý để bàn về các vấn đề có tính chuyên sâu, chuyên môn cao.

Việc lấy ý kiến trong quá trình soạn thảo là rất cần thiết và cũng là quy định bắt buộc (đối với đối tượng chịu sự tác động trực tiếp). Thực tiễn cho thấy có thể áp dụng các hình thức sau để tổ chức lấy ý kiến đối với văn bản: Lấy ý kiến tại các cuộc họp, toạ đàm, hội thảo: Đối tượng tham gia có thể là các nhà chuyên môn, nhà khoa học, nhà quản lý, các công chức thực thi văn bản, đại diện các nhóm lợi ích có liên quan, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; - Khảo sát phát phiếu hỏi hoặc phỏng vấn; - Gửi dự thảo tới các đối tượng cần lấy ý kiến; - Đăng tải dự thảo trên các phương tiện thông tin đại chúng; đưa lên website của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc một số website thường được truy cập nhằm thu hút các đối tượng quan tâm.  

Ý kiến góp ý đối với dự thảo văn bản cần được nghiên cứu, tiếp thu để hoàn chỉnh dự thảo. Trường hợp không tiếp thu, cơ quan chủ trì soạn thảo phải lý giải rõ trong Tờ trình (Chính phủ, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội, tùy theo dự thảo là luật, pháp lệnh hay nghị định) để trình cơ quan có thẩm quyền.

(iv) Trách nhiệm giải trình trong quy trình xem xét, thông qua luật, pháp lệnh

Một trong những văn bản quan trọng về công khai, minh bạch thông tin, đặc biệt là thông tin pháp luật cần phải đề cập tới đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng tải toàn văn trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành văn bản chậm nhất là 2 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành và phải đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng, trừ văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước. Văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo; văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành (trừ trường hợp do Luật định) [10].

Bên cạnh đó, Luật quy định trong quá trình soạn thảo, toàn văn dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian tiếp cận, chủ động nghiên cứu, tham gia ý kiến [11] ; cơ quan tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm nghiên cứu các ý kiến góp ý để tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Cách thức tổ chức lấy ý kiến  phong phú, đa dạng, có thể bằng hình thức lấy ý kiến.

Trong bối cảnh mới, yêu cầu của một Chính phủ trong nhà nước pháp quyền và xây dựng kinh tế thị trường là Chính phủ phải chủ động khởi xướng, hoạch định và điều hành chính sách vĩ mô một cách nhanh nhạy, ứng phó và giải quyết kịp thời các vấn đề cuộc sống đặt ra.

Về việc hoạch định chính sách thông qua việc trình dự án luật (văn bản lập pháp), theo xu hướng chung, đây vừa là trách nhiệm, vừa là quyền năng của Chính phủ trong các nhà nước hiện đại. Thực chất, Quốc hội không tự mình “phát minh” ra luật. Nhu cầu ban hành luật để điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội thường xuất phát từ thực tiễn quản lý, điều hành đất nước và vì vậy, thường bắt nguồn từ Chính phủ. Kiến nghị về luật của Chính phủ là cơ sở để cơ quan lập pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thông qua việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung các luật. Một đạo luật tốt vừa giúp tạo ra trật tự pháp lý vốn cần cho xã hội, vừa tạo điều kiện để Chính phủ thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, đặc biệt là tổ chức thực thi luật. Đây chính là cơ hội để Chính phủ tác động một cách tích cực đến việc hoạch định và ban hành chính sách lập pháp, bảo đảm để luật thực sự bắt nguồn từ cuộc sống và khả năng tổ chức thi hành luật sau này.

Phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ các nước là khác nhau. Theo quan niệm phổ biến hiện nay, Chính phủ không chỉ là cơ quan hành pháp theo nghĩa là thi hành luật, mà vai trò của Chính phủ ngày càng thể hiện nhiều hơn ở công việc hoạch định và thi hành chính sách (chính sách có thể do cơ quan lập pháp hoạch định, có thể do cơ quan hành pháp hoạch định). Bởi vậy, hiến pháp nhiều nước quy định bên cạnh thẩm quyền ban hành văn bản dưới luật để thực thi luật (lập quy), Chính phủ còn có thẩm quyền ban hành văn bản lập pháp ủy quyền trong một số lĩnh vực nhất định. Trên thực tế, luật chỉ dừng ở các vấn đề mang tính nguyên tắc và nhường chỗ quy định chi tiết cho quyền hành pháp.

Theo Hiến pháp, Chính phủ có quyền tham gia vào hoạt động lập pháp (trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội).  Việc tham gia của Chính phủ vào hoạt động lập pháp được thể hiện tập trung nhất thông qua quyền sáng kiến pháp luật. Là một trong các chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội, Chính phủ đề xuất danh mục các dự án trong Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội. Trong mọi trường hợp, quyền trình dự án luật của Chính phủ cần phải được duy trì. Tuy vậy, điều đáng bàn là theo quy định hiện hành (quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật) thì sau khi dự án luật, pháp lệnh được trình thì không có cơ chế để trong trường hợp cần thiết Chính phủ bảo vệ chính sách pháp luật mà mình đề xuất nhằm bảo đảm khả năng thi hành khi luật, pháp lệnh được ban hành. Thực tiễn đã chứng minh, Chính phủ là cơ quan trực tiếp tổ chức thực thi quyết định của Quốc hội nên có khả năng nắm sâu sát nhất tình hình thực tiễn và đề xuất được những chính sách hợp lý và khả thi. Kinh nghiệm các nước là ít khi và không nên có tình trạng luật của Quốc hội ban hành khác với quan điểm của Chính phủ vì như vậy sẽ dẫn tới hậu quả là công tác thi hành chính sách không đồng thuận với công tác lập pháp.

Do đó, vấn đề đặt ra là nếu quy định quy trình xem xét, thông qua luật như hiện nay thì vô hình chung Chính phủ “mất đi” quyền trình dự án luật thực sự trước Quốc hội, bởi sau khi trình Quốc hội cho ý kiến, để xem xét, thông qua vào kỳ tiếp theo thì chủ thể chính chỉnh lý dự thảo luật là cơ quan thẩm tra của Quốc hội và theo sự chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Chính phủ cũng mất đi cơ hội giải trình trước Quốc hội – cơ quan đại diện của nhân dân.

Bên cạnh các quy định về trách nhiệm giải trình của các chủ thể, có thể nói rằng việc yêu cầu cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu và hồ sơ dự án luật cũng có thể coi là một cách giải trình gián tiếp về dự án luật. Nếu việc thực hiện không nghiêm túc nghĩa vụ này có thể coi là còn thiếu trách nhiệm giải trình.

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định rõ tại Điều 33 về nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và theo đó, có nghĩa vụ đối với việc chuẩn bị hồ sơ – trách nhiệm giải trình như sau:

Điều 33. Nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo

1. Tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo. Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo.

2. Tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh, chi phí, lợi ích của các giải pháp.

3. Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến dự án, dự thảo. Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến dự án, dự thảo.

4. Tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan về dự án, dự thảo; tổng hợp và nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý.

5. Chuẩn bị dự thảo, tờ trình, bản thuyết minh chi tiết về dự án, dự thảo; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân; báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản và đăng tải các tài liệu này trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo...

Các tài liệu sau đây có thể hỗ trợ cho việc giải trình chính sách của Chính phủ trước Quốc hội và trước nhân dân.

* Báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo: Để tránh tình trạng “đẽo cày giữa đường” trong soạn thảo, cần có lập luận, có báo cáo nghiên cứu ngay từ đầu khi định đưa ra đề xuất, nhất là đề xuất các chính sách mới. Trước khi thành lập Ban soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo nên chuẩn bị một báo cáo nghiên cứu (nhất là đối với luật, pháp lệnh) nhằm cung cấp luận cứ, chứng minh văn bản được soạn thảo trên cơ sở các chứng cứ và lập luận logic.

Trước khi tiến hành công việc soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo - cơ quan đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định - phải tiến hành khảo sát, điều tra, thăm dò dư luận quần chúng về biện pháp quản lý, mức độ quản lý, các biện pháp và công cụ hỗ trợ khác để bảo đảm đưa ra các quy phạm hợp lý. Khảo sát thực trạng kinh tế - xã hội giúp người soạn thảo có các quy phạm có tính khả thi cao, các quy định có thể phát huy hiệu quả trong đời sống xã hội. Bên cạnh đó, người soạn thảo cũng đánh giá được thực tiễn có cần pháp luật can thiệp hay không và mức độ can thiệp như thế nào cho tương thích. Người soạn thảo cần biết phân tích chính sách một cách thuyết phục để không dễ bị bác bỏ.

Tất cả các nội dung của báo cáo đều phải được lý giải, phân tích trên cơ sở thực tế và logic. Điều này giúp cho việc xây dựng văn bản có lý lẽ, có cơ sở thực tiễn vững chắc, có đánh giá bằng phương pháp định tính, định lượng về các vấn đề nổi cộm trong xã hội, các hành vi xử sự có vấn đề (hành vi không mong muốn cần phải điều chỉnh) và nguyên nhân gây nên các vấn đề bất cập/hành vi xử sự đó.

Việc nghiên cứu đầy đủ thông tin liên quan đến dự thảo có thể đem lại những ý tưởng nhằm khuyến khích sự tham gia của các đối tượng có liên quan để vừa chuyển tải các chính sách của Nhà nước thành các văn bản cụ thể, vừa bảo đảm tính khả thi và tính hiệu quả của các biện pháp tác động của văn bản quy phạm pháp luật.

 * Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ/Báo cáo đánh giá tác động đơn giản/đầy đủ (sau đây gọi chung là RIA)

RIA là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách.  RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định các lựa chọn chính sách khả dĩ và các ưu, nhược điểm của chúng. RIA cần được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy và được lồng ghép vào quy trình chính sách của các bộ, ngành... hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định. RIA là phần mở rộng của hoạt động hoạch định chính sách hiện hành của nhiều chính phủ, thể hiện ở việc nêu ra đúng câu hỏi, nghiên cứu tính phức tạp của vấn đề và các hậu quả của hành vi; duy trì sự đối thoại rộng rãi phong phú và hiệu quả hơn về các giải pháp lựa chọn. Điều đó có nghĩa RIA là một phương pháp tiếp cận dựa trên bằng chứng đối với quá trình ban hành quyết định. Quy trình nêu câu hỏi, nghiên cứu và trao đổi thông tin thông qua một phương pháp tiếp cận có tính hệ thống này là phần cốt lõi của chính phủ luôn muốn nâng cao năng lực của mình để giải quyết các vấn đề đang đặt ra đối với công dân của mình. Thực chất, RIA đã trở thành một trong những phương pháp mà thông qua đó xã hội đẩy mạnh việc học tập. Vì đây là một kỹ thuật tham vấn và công khai, nó khuyến khích sự tăng cường học hỏi của xã hội, qua đó những nhóm đối tượng khác nhau bị tác động bởi vấn đề đang đặt ra được cảm nhận rõ hơn so với trước đây về các giải pháp lựa chọn, những vấn đề cần thoả hiệp và hệ quả của các giải pháp. Vì RIA mở thêm nhiều cơ hội cho việc tranh luận nên nó góp phần gây dựng sự đồng thuận xã hội, giúp cho nhiều quyết định chính sách công khó khăn có thể được thông qua. 

 * Tờ trình Chính phủ/ Tờ trình Quốc hội: Đối với dự thảo luật, pháp lệnh, việc chuẩn bị dự thảo Tờ trình có thể do Tổ biên tập hoặc chính cơ quan chủ trì soạn thảo đảm nhiệm; trước khi trình, Ban soạn thảo có thể cho ý kiến về dự thảo Tờ trình nếu cần thiết. Tờ trình gồm những nội dung tóm tắt về sự cần thiết ban hành văn bản, quá trình soạn thảo, những nội dung cơ bản của dự thảo, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và phương án xử lý những vấn đề đó theo quan điểm, đề xuất của cơ quan trình. Thông thường, Tờ trình Chính phủ hoặc Tờ trình Quốc hội, Tờ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh chỉ gồm từ 10 đến 20 trang tuỳ theo dự thảo. Tờ trình Chính phủ (nếu là các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được giao chủ trì soạn thảo) hoặc Tờ trình Quốc hội thường nêu vắn tắt, ngắn gọn về những nội dung như đã nêu ở trên. Tờ trình này cũng không nên quá dài vì thường phải được đọc trước Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội. Tờ trình tuy ngắn gọn nhưng trên thực tiễn là nguồn thông tin quan trọng để các cơ quan xem xét, đánh giá dự thảo. Do Tờ trình quá ngắn gọn và không chuyển tải được nội dung, ý đồ và những lý lẽ, lập luận của người soạn thảo nên các quy định tốt rất dễ bị bác bỏ mà người phủ nhận chủ yếu là chưa thấy được lợi ích của các quy định đó, do đó cần phải xây dựng Bản thuyết minh (hoặc báo cáo giải trình) về dự thảo, nhất là các dự thảo luật, pháp lệnh.

* Bản thuyết minh chi tiết về dự thảo luật: Nếu thiếu bản thuyết minh về dự thảo, cơ quan trình dự thảo sẽ cung cấp thiếu thông tin cho các cơ quan xem xét, đánh giá hiểu tường tận về ý đồ của cơ quan soạn thảo, ý kiến của công chúng về một vấn đề, một quy định cụ thể của dự thảo. Do không có cơ hội giải trình chi tiết về các quy định của dự thảo, cơ quan soạn thảo khó bảo vệ được quan điểm, ý đồ của mình trong dự thảo văn bản; các ý tưởng, quy định đã được nghiên cứu kỹ lưỡng và hợp lý có thể bị bác bỏ trong các giai đoạn xem xét dự thảo ở các cấp độ khác nhau. Việc thiếu một bản thuyết minh kèm dự thảo khiến cho các quy định của dự thảo không được đánh giá cao; các cơ quan soạn thảo không có cơ hội trình bày các phân tích, nêu ra các sự kiện thực tiễn và pháp lý, kinh nghiệm nước ngoài, tổng kết thực tiễn và lập luận về tính hợp lý, tính khả thi của dự thảo. Mặt khác, các đại biểu Quốc hội cũng như các cấp có thẩm quyền xem xét thiếu thông tin khi đánh giá về dự thảo văn bản và quyết định về chính sách.

Cơ quan chủ trì soạn thảo cần xây dựng bản thuyết minh để thuyết minh về từng điều luật cụ thể hoặc nhóm các điều luật liên quan về một vấn đề hoặc chính sách nhằm làm rõ ý đồ của người soạn thảo, nhất là bảo vệ những quy định tốt, tiến bộ trong dự thảo; đồng thời làm minh bạch hoá quá trình xây dựng, hoạch định chính sách. Điều này cũng tạo thuận lợi cho việc đánh giá dự thảo ở khâu thẩm định hoặc khi Chính phủ xem xét, quyết định trình dự án luật, pháp lệnh, Uỷ ban/Hội đồng Dân tộc của Quốc hội thẩm tra, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xét, thông qua. Bản thuyết minh cũng sẽ là nguồn thông tin quan trọng cho cơ quan, tổ chức, cá nhân, các doanh nghiệp trong nước, nước ngoài hiểu rõ cơ sở của việc đưa ra các quy định, để đóng góp ý kiến một cách hiệu quả, đồng thời hiểu rõ hơn các quy định để thi hành đúng và tự giác. Ngoài ra, thông qua đó, còn khắc phục được việc phải tổ chức các lớp tập huấn, tuyên truyền về nội dung, ý nghĩa, tinh thần của văn bản sau khi ban hành. Thêm vào đó, theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, bản thuyết minh này còn được gửi tới cơ quan toà án để bảo đảm áp dụng pháp luật đúng tinh thần, ý đồ của nhà làm luật; được đăng tải trên website của nghị viện để những nhà nghiên cứu, những người quan tâm có thể tham khảo.

Yêu cầu về nội dung của Bản thuyết minh (mà thực tiễn hiện nay hầu như chưa đáp ứng) gồm: thuyết minh, lý giải về các quy định của dự luật/pháp lệnh như tại sao quy định hay sửa đổi? quy định và sửa đổi như thế nào? [12]. Bản thuyết minh sẽ phải giải trình đầy đủ nội dung của dự luật và có thể được sử dụng như một bản kiểm tra chất lượng của dự luật. Qua đó, bản thuyết minh sẽ cung cấp thông tin cho các nhà lập pháp và các cơ quan liên quan (Chính phủ, Quốc hội, cơ quan thẩm định, cơ quan thẩm tra) cũng như công chúng đánh giá những vấn đề mà dự thảo luật/pháp lệnh sẽ giải quyết. Bản thuyết minh cho phép người soạn thảo lập luận, giải trình một cách thuyết phục để chứng tỏ các quy định chi tiết của dự thảo là hoàn toàn dựa trên logic và sự thật khách quan, bảo đảm tính hiệu quả. Tuy nhiên, bản thuyết minh không chỉ là cung cấp thông tin, giải trình cặn kẽ ý đồ, tinh thần của nhà làm luật mà quan trọng hơn cả nó còn là phương hướng để thẩm phán, cán bộ, công chức, nhân dân hiểu luật để thi hành đúng và tốt các quy định của luật/văn bản pháp luật.

* Báo cáo kinh nghiệm pháp luật nước ngoài, Báo cáo đánh giá thực trạng pháp luật trong nước

Mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không quy định rõ phải có báo cáo kinh nghiệm pháp luật nước ngoài nhưng đây là nguồn thông tin quan trọng giúp cho cơ quan chủ trì soạn thảo giải trình theo phương thức chủ động và vì Luật quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo “Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến dự án, dự thảo” (khoản 3 Điều 33) nên việc xây dựng báo cáo kinh nghiệm nước ngoài là cần thiết, nhất là trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, đứng trước yêu cầu thực hiện các cam kết quốc tế, cam kết khu vực ngày càng nhiều hoặc yêu cầu về hài hòa hóa với pháp luật các quốc gia thì việc chuẩn bị báo cáo kinh nghiệm pháp luật quốc tế là cần thiết và có tính thuyết phục cao trong các hồ sơ dự án luật; điều này cũng thể hiện sự minh bạch của hồ sơ. Tương tự như vậy, trong bối cảnh pháp luật hiện nay gần như ở tình trạng “lạm phát”, quá nhiều quy định, nhiều văn bản pháp luật, thiếu kiểm soát chặt chẽ ngay từ đầu đối với việc đề xuất xây dựng luật, trong điều kiện mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành còn chưa rõ ràng, các báo cáo rà soát pháp luật/báo cáo đánh giá thực trạng quy định pháp luật cũng được các cơ quan đề cao hơn và yêu cầu nghiêm ngặt hơn. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng đã có quy định về yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo “Tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo. Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo” (khoản 1 Điều 33).

2. Thực trạng áp dụng pháp luật về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng luật

Việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng luật còn có một số vấn đề bất cập sau đây:

Thứ nhất, trong quy trình lập dự kiến chương trình: thực trạng chất lượng giải trình của các cơ quan có thể nói còn rất thấp: có thể thấy rõ điều này thông qua chất lượng của các đề xuất xây dựng luật, các báo cáo RIA sơ bộ còn kém chất lượng, cơ bản là chưa đáp ứng yêu cầu; thiếu các thông tin cần thiết; các lý giải, lập luận còn hạn chế, thiếu các báo cáo nghiên cứu cụ thể trình kèm các đề xuất xây dựng dự luật hoặc không có báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo.

Thứ hai, trong quy trình soạn thảo luật: còn thiếu thông tin trong quá trình xây dựng luật; RIA đầy đủ không được thực hiện đúng yêu cầu, quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 24/2009/NĐ- CP hướng dẫn Luật này; bản thuyết minh thiếu chính xác và không đáp ứng yêu cầu. Thực tế hiện nay các báo cáo thuyết minh được chuẩn bị sơ sài, đối phó, sao chép, trùng lắp với nội dung của Tờ trình hoặc sao chép nội dung của dự thảo luật mà chưa đúng tính chất là thuyết minh về ý nghĩa, nội dung của quy định; các báo cáo RIA cơ bản chưa đúng yêu cầu…). Thiếu thông tin đối với các hồ sơ dự án luật và các báo cáo, kể cả báo cáo RIA. Một trong những yêu cầu của RIA là phải dựa trên bằng chứng, các số liệu cụ thể chứng minh vấn đề bất cập; tuy nhiên, rất ít các báo cáo RIA làm được điều này.

  Thứ ba, việc lấy ý kiến nhân dân và thực hiện trách nhiệm giải trình trực tiếp với nhân dân còn hình thức: Trong những năm gần đây, các thiết chế nhà nước cũng có nhiều nỗ lực trong việc minh bạch hóa hoạt động của mình. Với vị trí là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội đã cố gắng thiết lập cơ sở pháp lý của việc minh bạch hóa hoạt động của các CQNN, thúc đẩy hoạt động sản xuất kinh doanh và tăng cường mối quan hệ giữa chính quyền với người dân. Hoạt động của Quốc hội cũng từng bước được công khai, minh bạch. Trong hoạt động lập pháp, Quốc hội đã tiến hành lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo, đăng tải văn bản trên công báo và dịch văn bản ra các ngôn ngữ khác; trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước là việc Quốc hội thảo luận tập thể, công khai vấn đề phân bổ ngân sách trung ương. Trong hoạt động giám sát, những phiên chất vấn của Quốc hội tại hội trường đã thường xuyên được tường thuật trực tiếp trên truyền hành, truyền hình, góp phần làm minh bạch hoạt động của Quốc hội cũng như hoạt động của các CQNN khác. Tuy nhiên, còn có nhiều bất cập trong hoạt động công khai thông tin này. Công khai mà không minh bạch là nhận định của nhiều doanh nghiệp, chuyên gia về cách thức lấy ý kiến văn bản pháp luật của nhiều CQNN hiện nay. Nhiều ý kiến đóng góp, phản hồi về văn bản, chính sách từ doanh nghiệp, hiệp hội đối với CQNN không được phản hồi, giải trình, lập luận lại từ phía cơ quan lấy ý kiến. Cách thức lấy ý kiến tạo cảm giác là cho đủ thủ tục mà không đạt mục tiêu như mong muốn là văn bản pháp luật cần phản ánh, cân nhắc đầy đủ các quan điểm khác nhau trong xã hội. Về thực tiễn lấy ý kiến của người dân trong quá trình hoạch định chính sách cho thấy có một số bất cập trong quá trình tổ chức lấy ý kiến.

Thứ tư, vấn đề tiếp cận thông tin của người dân cũng còn nhiều bất cập: các cơ quan công quyền không công khai thông tin, việc thiếu minh bạch, công khai trong hoạt động xây dựng luật và thiếu cơ chế tiếp cận thông tin đã làm hạn chế sự tham gia của tổ chức, công dân vào hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và quá trình xây dựng luật nói riêng với tính chất là người giám sát, phản biện nhằm hoàn thiện các chính sách, quy định pháp luật của Nhà nước.

Thứ năm, sự tham gia của các tổ chức xã hội vào việc thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quy trình xây dựng luật còn hạn chế. Hiện nay, các tổ chức xã hội cũng đang trong quá trình nỗ lực thúc đẩy học tập, chia sẻ sáng kiến giữa các tổ chức xã hội và các bên liên quan trong việc thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình; giới thiệu mạng lưới Sáng kiến CSOs về minh bạch và trách nhiệm giải trình; giới thiệu sáng kiến của CSOs trong việc xây dựng bộ nguyên tắc về minh bạch và trách nhiệm giải trình, hệ thống giám sát, chứng nhận CSOs thực hành tốt quản trị minh bạch và giải trình và Giải thưởng về thực hành tốt minh bạch và giải trình. Việc nâng cao năng lực cho các CSOs là vấn đề cấp bách, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN trong đó đặc biệt chú ý tới minh bạch và trách nhiệm giải trình - công cụ xây dựng tổ chức vững mạnh, phát triển bền vững, thực hiện dân chủ ở cơ sở, đoàn kết nội bộ đồng thời cũng là giải pháp hữu hiệu nhằm phòng, chống tham nhũng; phát huy sức mạnh tập thể, tiềm năng, nội lực của đất nước trong một xã hội phát triển.

III. Kinh nghiệm nước ngoài về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng dự án luật

Nghiên cứu pháp luật quốc tế cho thấy, đã có những bước tiến mạnh mẽ trong việc ghi nhận quyền tiếp cận thông tin. Bên cạnh việc hiện diện một cách độc lập trong các đạo luật đơn hành, quyền thông tin hay quyền được thông tin – với tư cách là một trong những quyền cơ bản của công dân – đã được ghi nhận trong rất nhiều bản Hiến pháp của các quốc gia trên thế giới [3]. Ở một số quốc gia, tầm quan trọng của Luật Tiếp cận thông tin chỉ đứng sau Hiến pháp [14]. Hầu hết các nước đều có quy định chung đối với các cơ quan công quyền, đó là yêu cầu các cơ quan công quyền phải có nghĩa vụ công bố một số thông tin quan trọng, ngay cả khi không có yêu cầu. Thúc đẩy việc tiếp cận thông tin do các cơ quan công quyền nắm giữ sẽ hiệu quả hơn việc cung cấp thông tin thụ động khi có người yêu cầu [15]. Cách tiếp cận này ngày càng được thừa nhận là một trong những biện pháp quan trọng nhất để thúc đẩy việc tiếp cận thông tin [16].

- Minh bạch và công khai hóa thông tin và quá trình hoạch định chính sách của các đảng phái

Ở một số nước, chính sách được hình thành trên cơ sở hai căn cứ sau đây: thứ nhất, trên sự đòi hỏi của thực tiễn xã hội, thứ hai, trên sự thoả hiệp về mặt lợi ích giữa các lực lượng trong xã hội. Ở các nước này, để đạt được một chính sách, những chủ thể có liên quan thường nỗ lực nhằm giải quyết các bất đồng với những đối tượng khác bằng cách thoả hiệp. Các thoả hiệp có thể đạt được bằng cách: tổ chức các buổi hội thảo để tuyên truyền về chính sách, để thảo luận, phản biện về chính sách; thậm chí có thể bằng phương thức lobby cho chính sách. Vì vậy, trong thực tiễn, việc phê chuẩn các chính sách chưa chắc đã xuất phát từ việc giải quyết những bức xúc của thực tiễn, mà là sự thoả hiệp giữa các nhóm đại diện cho các lợi ích cạnh tranh nhau [17].

Ví dụ: Ở Cộng hòa liên bang Đức, trước đây, các đảng liên minh thoả thuận bí mật về các chính sách và không công bố công khai sự thoả thuận của họ. Tuy nhiên, từ khoảng mười lăm năm nay, các chính sách của Chính phủ đều được thoả thuận công khai và công bố công khai trên mạng để công chúng biết và mọi người quan tâm đều có thể tải chính sách đó về. Chính sách đó tương đối cụ thể về từng dự án, dự thảo luật nào, đường lối, mục tiêu của từng chính sách cho từng dự thảo luật là gì. Toàn bộ văn kiện chính sách này dày khoảng 80 - 100 trang [18].

- Tăng cường tham vấn ý kiến nhân dân và sử dụng công cụ RIA trong quá trình hoạch định chính sách nhằm tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan đề xuất chính sách

Đối với EU, một RIA chính thức là đòi hỏi bắt buộc đối với một số nội dung trong Chương trình Hành động của Ủy ban: tất cả các đề xuất lập pháp, đề xuất chính sách, sách trắng, chương trình chi tiêu và hướng dẫn đàm phán đối với các hiệp định quốc tế (có tác động về môi trường, xã hội và kinh tế) được đưa vào Chương trình hành động đều phải có RIA. Ngoài ra, trên cơ sở từng vụ việc, Ủy ban châu Âu có thể quyết định thực hiện việc đánh giá tác động đối với một đề xuất không nằm trong Chương trình Hành động của Ủy ban.

OECD đã lưu ý rằng: “Chương trình tham vấn được xây dựng và thực hiện tốt có thể đóng góp vào việc nâng cao chất lượng các văn bản pháp luật bằng cách cung cấp nguồn dữ liệu hiệu quả mà không tốn kém làm cơ sở cho việc hoạch định chính sách, hỗ trợ …”. Một số nước yêu cầu các dữ liệu và giả định cơ sở phải được thể hiện rõ ràng, dứt khoát trong báo cáo phân tích để người đọc có thể hiểu được dễ dàng các kết luận đã được rút ra như thế nào.

Đằng sau những bước đánh giá tác động là một mục đích đa chiều. RIA đảm bảo việc phối hợp sớm trong nội bộ cơ quan chủ trì soạn thảo; thể hiện tính công khai, cởi mở của cơ quan chủ trì soạn thảo sẵn sàng lắng nghe ý kiến của nhiều đối tượng liên quan từ bên ngoài và thể hiện cam kết của mình đối với vấn đề minh bạch hóa. Ngoài ra, bằng việc đưa ra bản phân tích toàn diện và kỹ lưỡng về các tác động trực tiếp hoặc gián tiếp có thể có lên môi trường, kinh tế và xã hội, việc đánh giá tác động giúp nâng cao chất lượng của các đề xuất chính sách thông qua việc kiềm chế sự can thiệp của chính quyền ở mức đơn giản có thể. Cuối cùng, việc đánh giá tác động giải thích lý do tại sao hành động lập pháp đó là cần thiết và việc thực hiện theo đề xuất là một lựa chọn phù hợp [19]. Việc ra đời nhiều luật chưa hẳn là tốt mà quan trọng là luật đó có tốt không?

Bên cạnh đó, việc lấy ý kiến sớm thông qua các hình thức lấy ý kiến không chính thức với các nhóm đối tượng then chốt cần được thực hiện bằng quy trình tham vấn nhiều lớp dựa trên các chuẩn mực thống nhất, kết hợp với các phương pháp tiếp cận được thiết kế chu đáo nhằm hướng tới sự đối thoại mạnh mẽ hơn và thu thập dữ liệu chất lượng cao hơn.

- Về xác định trách nhiệm của các cơ quan Quốc hội trong việc tiếp tục hoàn thiện hồ sơ dự án luật ở giai đoạn Chính phủ đã trình Quốc hội nhằm minh bạch hóa và tăng cường trách nhiệm giải trình ở mọi công đoạn xây dựng luật, không chỉ ở công đoạn do Chính phủ chuẩn bị. Kinh nghiệm những nước phát triển như Niu – di lân, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa liên bang Đức ...khi dự luật đã trình Quốc hội thì phải có báo cáo viên phụ trách báo cáo trước các Ủy ban Quốc hội, báo cáo viên có trách nhiệm hoàn thiện báo cáo RIA, bản thuyết minh và các hồ sơ khác nếu có thay đổi so với dự thảo Chính phủ/ các chủ thể khác trình. Trong khi đó, ở Việt Nam hiện nay chưa ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan Quốc hội trong việc tiếp tục hoàn thiện các hồ sơ như Báo cáo RIA, Bản thuyết minh ngay cả khi các cơ quan Quốc hội đã chỉnh lý dự thảo luật khác hẳn với bản Chính phủ và các chủ thể  khác trình. Điều này gây khó khăn cho việc theo dõi của các đại biểu Quốc hội, của nhân dân, nhất là khi có sự thay đổi cơ bản về chính sách. Ngoài ra, còn làm vô hiệu hóa mục đích, ý nghĩa của “bản thuyết minh”, vốn dĩ cần có để phục vụ cho các đối tượng thi hành luật hiểu rõ tinh thần của từng điều luật, từng quy định của luật.

Dưới đây là kinh nghiệm một số nước cụ thể về trách nhiệm giải trình và minh bạch hóa hoạt động của các cơ quan trong quy trình xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng luật nói riêng.

Kinh nghiệm của Mỹ: Theo Luật Tự do thông tin của Hoa Kỳ, bất kỳ thông tin nào được cung cấp theo yêu cầu và xét thấy rằng thông tin đó có thể phải cung cấp theo yêu cầu của một hay nhiều người khác nữa thì thông tin đó phải có sẵn dưới dạng điện tử và được ghi vào danh lục hồ sơ lưu trữ. Quy định này cho phép hình thành cơ chế “chuẩn bị sẵn sàng” nhằm bảo đảm các thông tin quan trọng dần dần sẽ trở thành thông tin có sẵn. Trong trường hợp khi người dân tiếp cận thông tin nhưng không thấy đầy đủ, hoặc nội dung chưa rõ mà trên cơ sở đó CQHCNN lại ban hành các quyết định có nguy cơ xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân thì họ có thể yêu cầu các cơ quan này phải có trách nhiệm giải trình.

Chủ động công khai thông tin ngay cả khi không có yêu cầu là một đặc điểm chung trong pháp luật của hầu hết các quốc gia, trong đó có Mỹ. Pháp luật đều có quy định các cơ quan Chính phủ có nghĩa vụ phải cung cấp một số loại thông tin nhất định một cách tích cực. Các thông tin này thường bao gồm chi tiết về cơ cấu tổ chức và các quan chức chủ yếu của Chính phủ, lời văn của các đạo luật và quy định, các đề xuất và chính sách hiện hành, các biểu mẫu và quyết định. Các đạo luật về tiếp cận thông tin mới ban hành có xu hướng quy định minh thị một danh mục các loại thông tin cần phải công bố. Việc công khai thông tin có thể bằng nhiều hình thức: đăng tải trên trang thông tin điện tử, trên các phương tiện thông tin đại chúng, qua người phát ngôn... Việc cung cấp thông tin một cách chủ động và tích cực như trên, ngoài việc bảo đảm cho công dân được chủ động tiếp cận với các thông tin cần thiết, còn mang lại những lợi ích nhất định cho cơ quan nhà nước. Cụ thể, nó có thể làm giảm gánh nặng hành chính khi phải trực tiếp trả lời những câu hỏi và yêu cầu cung cấp thông tin thông dụng. Bộ Tư pháp Hoa Kỳ trong báo cáo năm 2002 đã nêu rõ rằng, nhiều cơ quan Chính phủ đã  làm giảm đáng kể các yêu cầu cung cấp thông tin thông qua việc đăng công khai các tài liệu mà công chúng quan tâm trên trang điện tử của mình [20].

Kinh nghiệm của Pháp: Trách nhiệm giải trình của hệ thống cơ quan hành pháp (Tổng thống, Chính phủ, Chính quyền địa phương) mặc dù không quy định trong Hiến pháp nhưng về cơ bản các nguyên tắc như công bằng, tự do, bình đẳng, bác ái, nguyên tắc dân chủ, minh bạch, nhà nước của dân, do dân, vì dân quy định trong Điều 2, Điều 3 Hiến pháp là nguyên tắc xuyên suốt chi phối toàn bộ hoạt động của nền hành chính. Ở Pháp, tham vấn không chỉ được thực hiện trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mà còn tổ chức tham vấn trong quá trình ban hành các quyết định hành chính cá biệt. Pháp luật Pháp có phân biệt giữa tham vấn các cơ quan, tổ chức chuyên môn, trưng cầu ý kiến nhân dân và tham vấn ý kiến của người dân. Trong một số trường hợp, trước khi đưa ra quyết định, CQHC phải tham vấn ý kiến của một bộ phận người dân có liên quan. Phương thức trưng cầu ý dân mà trong đó người ta trưng cầu chính thức ý kiến của toàn thể nhân dân, tổ chức cho nhân nhân bỏ phiếu trực tiếp quyết định là rất khác với điều tra về lợi ích công. Trưng cầu ý dân được tiến hành trên phạm vi toàn quốc, lấy ý kiến của toàn bộ người dân về những vấn đề chính trị quan trọng, còn điều tra về lợi ích công mang tính bắt buộc trong một số trường hợp do pháp luật quy định, thường liên quan đến các vấn đề kỹ thuật, xây dựng nhà máy, sân bay v.v…

Ở các địa phương, cũng có thể tiến hành trưng cầu ý dân (xã hoặc tỉnh cũng có thể trưng cầu ý dân về các vấn đề liên quan đến quản lý ở địa phương). Nhưng trong trường hợp này, xã không bị ràng buộc bởi ý kiến của nhân dân, khi nhân dân phản đối một dự án, chính quyền xã vẫn có thể tiến hành dự án đó (tuy nhiên, trường hợp này cũng rất hiếm gặp). Như vậy, có thể thấy việc tổ chức tham vấn nói trên cũng được xem là một yêu cầu nhằm tăng trách nhiệm giải trình trước nhân dân.

Kinh nghiệm của Nhật Bản: Hiến pháp Nhật Bản ban hành ngày 03 tháng 11 năm 1946, cùng với việc quy định quyền tiếp cận thông tin, Hiến pháp Nhật Bản cũng quy định rõ trách nhiệm của Chính phủ, chính quyền trong việc bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động quản lý hành chính. Đặc biệt trong vấn đề thu chi ngân sách nhà nước, Hiến pháp cũng quy định rõ về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình trước Quốc hội và trước nhân dân. Điều 90 của Hiến pháp quy định: Báo cáo tài chính cuối cùng về thu chi ngân sách quốc gia sẽ được kiểm toán hàng năm bởi một Ban kiểm toán và được Chính phủ đệ trình Quốc hội cùng với báo cáo kiểm toán ngay sau khi năm tài chính kết thúc. Theo quy định tại Điều 91 của Hiến pháp thì theo những định kỳ nhất định hoặc ít nhất mỗi năm một lần, Nội các phải đệ trình trước Quốc hội và toàn dân báo cáo về tình trạng tài chính quốc gia.

Trách nhiệm giải trình của CQHCNN theo quy định của pháp luật Nhật Bản không thể hiện ở một văn bản riêng biệt mà được thể hiện trong nội dung của nhiều văn bản luật có liên quan, như Luật Tiếp cận thông tin, Luật Thủ tục hành chính, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Xử phạt hành chính, Luật Cưỡng chế hành chính, Luật Khiếu nại hành chính... Pháp luật Nhật Bản cũng xác định rõ hai trường hợp giải trình là giải trình chủ động và giải trình khi có yêu cầu, trong đó, giải trình chủ động được xem là một nguyên tắc bắt buộc, yêu cầu các CQNN trong các hoạt động quản lý liên quan đến đời sống của nhân dân cần phải chủ động cung cấp thông tin, giải trình những vấn đề người dân chưa rõ để trên cơ sở đó khi các QĐHC được ban hành sẽ đảm bảo được tính minh bạch, công khai, dân chủ và công bằng.

IV. Một số kiến nghị

Từ những bất cập của thực tiễn và quy định pháp luật hiện hành, trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm các nước, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị nhằm góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình của CQNN trong quá trình xây dựng luật như sau:

1. Sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng quy định về trách nhiệm giải trình đối với nhân dân: tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước đối với nhân dân trong quá trình xây dựng luật; tiếp tục quy định về quyền tham gia ý kiến, thời gian lấy ý kiến và cách thức lấy ý kiến thuận lợi nhất cho người dân trong quá trình xây dựng luật nói riêng và các văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Tăng cường thực thi các quy định nhằm thu hút và bảo đảm sự tham gia thực sự của người dân vào quá trình hoạch định chính sách bằng việc cung cấp thông tin tối đa cho công chúng về việc hoạch định chính sách; thu hút sớm ngay từ đầu bằng việc tham vấn trong quá trình xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo, báo cáo đánh giá tác động và cung cấp các báo cáo này trên các trang thông tin điện tử của Quốc hội, Chính phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo trước khi các cơ quan chủ trì soạn thảo bắt tay vào xây dựng dự thảo luật.

2. Đề cao trách nhiệm giải trình, nhất là giải trình chủ động, của cơ quan chủ trì soạn thảo, của Chính phủ đối với Quốc hội và các cơ quan Quốc hội (các cơ quan thẩm tra, thẩm định); trước hết, cần cung cấp đầy đủ thông tin cho các cơ quan của Quốc hội (cơ quan thẩm tra, các ủy ban của Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội), nhất là các báo cáo nghiên cứu tiền soạn thảo, báo cáo rà soát pháp luật, báo cáo RIA và báo cáo kinh nghiệm nước ngoài và bản thuyết minh chi tiết về từng điều khoản của dự thảo luật. Nội dung các báo cáo này phải thực sự khách quan, chính xác, chất lượng cao. Hồ sơ Dự án Luật cũng phải được cung cấp sớm, kịp thời, không nên quá muộn như thực tế hiện nay. Đồng thời, các đại biểu Quốc hội cũng cần quan tâm sớm, tham gia sớm vào việc nghiên cứu các dự án luật.

3. Cần sớm ban hành Luật tiếp cận thông tin và quy định theo hướng tăng cường trách nhiệm giải trình chủ động của các cơ quan nhà nước bằng việc chủ động công bố, cung cấp thông tin trong quá trình hoạch định chính sách và cả các thông tin khác để bảo đảm người dân được biết nhiều hơn, nâng cao trình độ dân trí, hiểu biết pháp luật và các vấn đề quản lý xã hội cũng góp phần nâng cao khả năng tham gia đóng góp các vấn đề quản lý xã hội, đóng góp vào việc xây dựng luật cũng sẽ hiệu quả hơn. Đồng thời, trách nhiệm giải trình bị động – cung cấp thông tin theo yêu cầu của người dân cũng cần được tạo thuận lợi để cung cấp thông tin tối đa, với thủ tục nhanh chóng, kịp thời, chính xác.

4. Để tiếp tục nâng cao tính minh bạch của hệ thống pháp luật và tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các CQNN, cần có những giải pháp thực thi có hiệu quả những quy định của pháp luật trên thực tế. Cần thực hiện tốt việc phản hồi ý kiến đóng góp của nhân dân đối với các dự án văn bản được công bố lấy ý kiến; tổ chức địa điểm liên lạc để liên hệ, tiếp nhận thông tin, xử lý các ý kiến góp ý kiến, nhất là đối với các dự thảo pháp luật thương mại có liên quan đến nhiều nước khác nhau.

5. Cần tiếp tục đẩy mạnh việc thực hiện xây dựng Chính phủ điện tử, công cụ thông tin qua mạng Intranet và xác lập mối quan hệ tương tác giữa người dân, doanh nghiệp với Chính phủ thông qua các phương tiện công nghệ hiện đại. Chính phủ phải gần và thuận lợi với công dân hơn, bằng các kỹ thuật và công nghệ tiên tiến, hiện đại. Mọi quan hệ giữa chính phủ và công dân bảo đảm tính minh bạch, công khai, thuận tiện, bảo đảm sự kiểm soát và giám sát lẫn nhau giữa công dân với chính phủ; một chính phủ của dân, vì dân và vì sự phồn thịnh của đất nước trong một môi trường toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế; là sự đổi mới toàn diện các quan hệ (đặc biệt là quan hệ giữa chính quyền và công dân), các nguồn lực, các quy trình, phương thức hoạt động và bản thân nội dung các hoạt động của chính quyền trung ương và địa phương, và ngay cả các quan niệm về các hoạt động đó.

6. Tăng cường sự tham gia của các tổ chức xã hội vào việc thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình; theo đó, cần huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội, cộng đồng và báo chí vào việc thúc đẩy các CQNN thực hiện công khai, minh bạch và tăng trách nhiệm giải trình.

7. Các dự thảo văn kiện chính sách của Đảng cần được công khai, tham vấn rộng rãi hơn; tham vấn rộng rãi trong công chúng và ở nhiều giai đoạn xây dựng chính sách; nhất là quá trình thực hiện RIA; RIA phải bảo đảm chất lượng và kiểm soát kỹ bởi các cơ quan có thẩm quyền do pháp luật quy định.

8. Tăng cường tham khảo kinh nghiệm nước ngoài và điều tra xã hội học trong quá trình hoạch định chính sách; kết hợp nghiên cứu khoa học với nghiên cứu chính sách, các đề tài nghiên cứu và RIA được tiến hành sớm, trước khi có đề xuất xây dựng văn bản;

9. Ngoài việc hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan đến trách nhiệm giải trình của CQNN trong quy trình xây dựng luật, cũng cần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình, công khai, minh bạch... trong quá trình ban hành văn bản cá biệt của cơ quan QLNN. Yêu cầu này cũng là nhiệm vụ được thể hiện trong Chiến lược quốc gia PCTN đến năm 2020: “Minh bạch hóa quá trình soạn thảo, trình, ban hành chính sách, pháp luật; quá trình chuẩn bị, trình, ban hành quyết định, văn bản hành chính gắn liền với việc cải cách thủ tục hành chính”. Theo đó, pháp luật cũng cần sớm hoàn thiện quy trình ban hành quyết định hành chính để cụ thể hóa chính sách này./.