Những điểm mới, đột phá trong chủ trương của Đảng về hoàn thiện thể chế, phát huy nguồn lực đất đai, tạo động lực phát triển đất nước trong giai đoạn mới

Bám sát Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011), Hiến pháp năm 2013, kế thừa, phát triển và cụ thể hóa các chủ trương của Đảng về quản lý và sử dụng đất qua các kỳ đại hội, nhất là Đại hội XIII, Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 16-6-2022, của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa XIII, “Về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” (gọi tắt là Nghị quyết số 18-NQ/TW hay Nghị quyết) có nhiều điểm mới, đột phá. Xét trên giác độ các điểm mới cụ thể, Nghị quyết đưa ra định hướng nhằm giải quyết cơ bản những vướng mắc, bất cập kéo dài do lịch sử để lại (như đất có nguồn gốc từ nông, lâm trường quốc doanh, đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số, đất tôn giáo, đất của các cơ sở sản xuất, đơn vị sự nghiệp công lập đã di dời ra khỏi trung tâm các đô thị lớn, đất sau cổ phần hóa...); những vấn đề phát sinh trong bối cảnh mới (như đất quốc phòng, an ninh kết hợp với hoạt động lao động, sản xuất và xây dựng kinh tế, đất sử dụng đa mục đích, đất lấn biển...) tạo động lực để đưa nước ta phát triển nhanh và bền vững với các định hướng mới trong quy hoạch sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất; hỗ trợ, bồi thường, tái định cư, thu hồi đất; giá đất; tài chính đất đai; cải cách hành chính trong quản lý đất đai; nâng cao năng lực quản lý đất đai...

Những điểm mới này được thể hiện xuyên suốt trong nội dung của Nghị quyết, từ quan điểm, mục tiêu đến nhiệm vụ, giải pháp và tổ chức thực hiện, nhưng tựu trung lại ở ba điểm lớn, cơ bản, đó là: 1- Nâng cao vai trò của thị trường trong quản lý và sử dụng đất; 2- Nâng cao vai trò đại diện chủ sở hữu và năng lực quản lý của Nhà nước về đất đai; kiên quyết phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực đất đai; 3- Bảo đảm hài hòa lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và Nhà nước, trong đó người dân là trung tâm và không để ai bị bỏ lại phía sau. Đây cũng chính là những yêu cầu lớn đặt ra đối với việc hoàn thiện thể chế, chính sách về đất đai.

Nâng cao vai trò của thị trường trong quản lý và sử dụng đất

Đất đai là tài nguyên hữu hạn, là nguồn lực rất quan trọng cho phát triển. Do đó, để phát huy tối đa nguồn lực đất đai, để đất đai mang lại giá trị cao nhất, nguồn lực này cần được phân bổ cho những ngành, lĩnh vực và những người sử dụng hiệu quả nhất, qua đó thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Lý thuyết và thực tiễn đều cho thấy, thị trường là cơ chế hữu hiệu nhất để thực hiện điều này. Vai trò của thị trường trong quản lý và sử dụng đất được nâng cao giúp tăng cường tính công khai, minh bạch, qua đó thị trường sẽ hoạt động hiệu quả hơn và Nhà nước có đầy đủ hơn các thông tin để quản lý và điều tiết thị trường hoạt động hiệu quả.

Định hướng nâng cao vai trò của thị trường trong quản lý và sử dụng đất trong Nghị quyết số 18-NQ/TW được thể hiện cụ thể ở những điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, Nghị quyết đặt ra yêu cầu đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách về quản lý và sử dụng đất phù hợp với thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Thứ hai, Nghị quyết khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Đồng thời, chỉ rõ tính tài sản của quyền sử dụng đất: Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt nhưng không phải là quyền sở hữu. Điều này giúp cho quyền sử dụng đất có thể vận hành được trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Thứ ba, Nghị quyết định hướng mở rộng quyền tiếp cận đất đai đối với người dân và doanh nghiệp. Cụ thể là, mở rộng hạn mức và đối tượng được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp; quy định việc giao và cho thuê đất chủ yếu được thực hiện thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất⁽¹⁾; bỏ khung giá đất và quy định có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường⁽²⁾; tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa doanh nghiệp và người dân trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án về đô thị, nhà ở thương mại; sớm xây dựng và hoàn thiện cơ chế, chính sách để các cá nhân, tổ chức, hộ gia đình có thể tham gia vào dự án đầu tư thông qua việc chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; xây dựng ngân hàng cho thuê đất nông nghiệp; đẩy mạnh thương mại hóa quyền sử dụng đất;...

Ở nước ta, quá trình tập trung, tích tụ đất nông nghiệp diễn ra chậm. Đất nông nghiệp chủ yếu là quy mô nhỏ với khoảng 78 triệu thửa ruộng lớn, nhỏ khác nhau, trung bình mỗi hộ có khoảng 2,5 thửa với diện tích khoảng 0,5ha; chỉ có khoảng 10% số hộ có thửa liền bờ nhau; tỷ lệ hộ sử dụng đất trên 5ha khoảng 3% trong tổng số 8,8 triệu hộ nông nghiệp. Doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp chiếm khoảng 1% trong tổng số doanh nghiệp cả nước. Một trong những nguyên nhân khiến cho đất đai bị bỏ hoang là việc áp dụng chính sách miễn thuế sử dụng đất nông nghiệp. Người nông dân sẵn sàng bỏ ruộng đất hoang hóa nhưng vẫn nắm giữ đất, họ cũng không có động lực phải trả hay khai thác. Khi có ngân hàng cho thuê đất nông nghiệp, người dân hoàn toàn yên tâm cho ngân hàng thuê đất và khi đó đất đai được góp để cho doanh nghiệp thuê.

Do vậy, việc định hướng nâng cao vai trò của thị trường trong quản lý và sử dụng đất sẽ giúp cho thị trường quyền sử dụng đất trở nên linh hoạt hơn, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tập trung đất đai và ứng dụng công nghệ mới, tiên tiến trong sản xuất nông nghiệp, qua đó làm tăng hiệu quả sử dụng đất; khắc phục tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp và tâm lý “sợ mất đất” của người nông dân; tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp trong tiếp cận đất đai và chủ động hơn trong hoạt động sản xuất, kinh doanh; làm tăng tính công khai, minh bạch và hạn chế được tình trạng lạm dụng, tham nhũng, tiêu cực trong quản lý và sử dụng đất.

Nâng cao vai trò đại diện chủ sở hữu và năng lực quản lý của Nhà nước về đất đai; kiên quyết phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực đất đai

Đất đai không chỉ là tài nguyên hữu hạn, là nguồn lực quan trọng cho phát triển đất nước, mà còn là lãnh thổ quốc gia, không gian sinh tồn của dân tộc. Do đó, đất đai không chỉ cần được quản lý và sử dụng hiệu quả, mà còn cần được bảo vệ, được quản lý và sử dụng bền vững, đúng mục đích và tiết kiệm.

Nghị quyết nêu rõ, đất đai thuộc sở hữu của toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Do vậy, việc nâng cao vai trò đại diện chủ sở hữu và năng lực quản lý của Nhà nước về đất đai có ý nghĩa rất quan trọng, bảo đảm việc quản lý và sử dụng đất vì lợi ích chung của toàn dân và để nhân dân có thể tiếp cận, sử dụng đất công bằng, công khai, hiệu quả và bền vững. Khi vai trò đại diện chủ sở hữu và năng lực quản lý của Nhà nước về đất đai được nâng cao, đất đai sẽ được quản lý và sử dụng một cách minh bạch, công khai; thị trường bất động sản sẽ được điều tiết để phát triển lành mạnh hơn, hiệu quả hơn. Đồng thời, tính kỷ luật, kỷ cương trong quản lý và sử dụng đất đai cũng sẽ được nâng cao hơn. Qua đó, giúp giảm thiểu tiêu cực, lãng phí, tham nhũng trong quản lý và sử dụng đất đai.

Định hướng nâng cao vai trò đại diện chủ sở hữu và năng lực quản lý của Nhà nước về đất đai được thể hiện ở những điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, Nghị quyết nêu rõ ý nghĩa của sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý cũng như cụ thể hóa sự thống nhất quản lý của Nhà nước về đất đai.

Sở hữu toàn dân về đất đai không tách rời sự quản lý thống nhất của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu. Thực hiện sở hữu toàn dân là để bảo đảm đất đai được quản lý và sử dụng vì lợi ích chung của toàn dân, nhân dân được tạo điều kiện tiếp cận, sử dụng đất công bằng, công khai, hiệu quả và bền vững. Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai là quản lý theo lãnh thổ quốc gia, bao gồm cả diện tích, chất lượng, giá trị kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, môi trường; phân công hợp lý giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương, đồng thời có sự phân cấp, phân quyền phù hợp, hiệu quả đối với địa phương.

Thứ hai, đổi mới, nâng cao chất lượng công tác quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất cần có tầm nhìn dài hạn, bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ; kết hợp giữa chỉ tiêu các loại đất gắn với không gian, phân vùng sử dụng đất, hệ sinh thái tự nhiên, thể hiện thông tin đến từng thửa đất. Đặc biệt, Nghị quyết nêu rõ: Nhà nước bảo đảm đủ nguồn lực để lập quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất.

Trên thực tế, trong thời gian qua, nhiều địa phương huy động nguồn lực xã hội để thực hiện công tác quy hoạch. Cụ thể, những địa phương này nhận tài trợ quy hoạch từ các nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp. Điều này, một mặt, góp phần giúp cho quy hoạch sát với yêu cầu của thị trường và khắc phục việc thiếu kinh phí cho lập quy hoạch, nhất là ở những địa phương còn nhiều khó khăn; mặt khác, việc nhận tài trợ quy hoạch từ nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp còn chứa đựng rủi ro lạm dụng và tiêu cực, nhất là khi nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp “nắn” quy hoạch theo hướng có lợi cho họ. Việc Nhà nước bảo đảm đủ kinh phí để thực hiện quy hoạch sẽ giúp giảm thiểu việc lạm dụng quy hoạch để trục lợi, qua đó, nâng cao được hiệu lực, hiệu quả của Nhà nước trong quản lý và sử dụng đất.

Thứ ba, có biện pháp đồng bộ, cụ thể để xử lý những trường hợp đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa đất vào sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng⁽³⁾. Kiên quyết thu hồi đất của tổ chức, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp sử dụng không đúng mục đích, nhất là tại các vị trí có lợi thế, có khả năng sinh lời cao, ngăn chặn thất thoát vốn, tài sản nhà nước⁽⁴⁾.

Thứ tư, kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, đồng bộ, thống nhất; nâng cao năng lực, trình độ cán bộ, công chức ngành quản lý đất đai; đẩy mạnh cải cách hành chính; ứng dụng công nghệ hiện đại và chuyển đổi số trong quản lý nhà nước về đất đai, trọng tâm là xây dựng cơ sở dữ liệu và hệ thống thông tin về đất đai, tập trung, thống nhất và hiện đại.

Cơ sở dữ liệu về đất đai phải được xây dựng đồng bộ, thống nhất không chỉ về số lượng, chất lượng, diện tích mà cả về giá trị, lịch sử giao dịch. Khi cơ sở dữ liệu về đất đai được số hóa sẽ dễ dàng theo dõi được sự thay đổi, bao gồm cả sự thay đổi về giá trị và sự chuyển dịch về đất đai giữa các bên liên quan. Mọi giao dịch về đất đai sẽ trở nên minh bạch, cụ thể và trực quan. Điều này giúp Nhà nước thực hiện tốt hơn chức năng đại diện chủ sở hữu về đất đai thông qua việc cung cấp thông tin, báo cáo và thực hiện trách nhiệm giải trình. Đồng thời, hiệu lực, hiệu quả quản lý được nâng cao khi Nhà nước có đủ thông tin để ra các quyết định quản lý.

Thứ năm, tăng cường phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước về đất đai gắn liền với điều kiện thực thi và kiểm soát, giám sát quá trình thực hiện. Nghị quyết đặt ra yêu cầu tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, vai trò của các bên liên quan trong quản lý và sử dụng đất, nhất là trách nhiệm của người đứng đầu; đổi mới, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của Đảng; thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm soát của Nhà nước; nâng cao vai trò của cơ quan tư pháp trong giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai; tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội, các bên liên quan và nhân dân. Tất cả những điều đó sẽ giúp nâng cao tính linh hoạt, chủ động, sáng tạo của địa phương, đồng thời giúp phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực.

Thứ sáu, tập trung nguồn lực đầu tư cho công tác điều tra, đánh giá tài nguyên đất; thống kê, kiểm kê đất đai; giám sát sử dụng đất; bảo vệ, cải tạo và phục hóa đất⁽⁵⁾. Điều này sẽ góp phần giúp cho đất đai được quản lý và sử dụng tiết kiệm và bền vững hơn.

Bảo đảm hài hòa lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và Nhà nước, trong đó người dân là trung tâm và không để ai bị bỏ lại phía sau

Điều này sẽ giúp giảm tình trạng khiếu nại, khiếu kiện, tranh chấp, tố cáo về đất đai⁽⁶⁾; khắc phục tình trạng đất đai bị hoang hóa, sử dụng không đúng mục đích; đồng thời, góp phần khẳng định bản chất tốt đẹp của chế độ ta trong quản lý và sử dụng đất. Qua đó, hiệu quả quản lý và sử dụng đất được nâng cao.

Yêu cầu bảo đảm sự hài hòa trong lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và Nhà nước trong quản lý và sử dụng đất, trong đó người dân là trung tâm, không để ai bị bỏ lại phía sau, được thể hiện ở một số điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà phải tái định cư thì phải thực hiện tái định cư trước khi thu hồi đất. Đồng thời, phải bảo đảm được sinh kế cho người dân. Cụ thể là, hỗ trợ người dân trong việc đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất...

Thực tế cho thấy, trong thời gian qua, một số địa phương chưa thực hiện đúng các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, như chưa xây dựng khu tái định cư trước khi quyế#t định thu hồi đất hoặc đã xây dựng nhưng vị trí không thuận lợi, kết cấu hạ tầng thiếu đồng bộ, không phù hợp với phong tục, tập quán của địa phương nơi người có đất bị thu hồi cư trú; thiếu quyết liệt trong chỉ đạo tổ chức thực hiện và phối hợp giữa các cơ quan có trách nhiệm trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Phần lớn các địa phương chưa quan tâm đúng mức đến tạo việc làm hoặc chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu hồi trong độ tuổi lao động, chưa bảo đảm sinh kế lâu dài cho người dân. Hậu quả là, người dân mất đi sinh kế, đời sống thấp hơn so với trước nên dẫn đến việc khiếu nại, khiếu kiện. Một khi lợi ích của người dân có đất bị thu hồi được bảo đảm bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ thì họ sẽ cảm thấy không bị thiệt thòi, qua đó giúp giảm khiếu nại, khiếu kiện và những tiêu cực khác trong quản lý và sử dụng đất.

Thứ hai, chính sách tài chính về đất đai phải bảo đảm hài hòa được lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư; nghiên cứu có chính sách điều tiết chênh lệch địa tô, bảo đảm công khai, minh bạch.

Nghị quyết đưa ra định hướng: Quy định mức thuế cao hơn đối với người sử dụng nhiều diện tích đất, nhiều nhà ở, đầu cơ đất, chậm sử dụng đất, bỏ hoang đất. Đồng thời, Nghị quyết đặt ra yêu cầu: Có chính sách ưu đãi thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phù hợp với lĩnh vực, địa bàn ưu đãi đầu tư; đối với hộ nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, gia đình người có công với cách mạng; những địa phương được quy hoạch sản xuất nhằm bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ các loại rừng, nhất là rừng phòng hộ, rừng đặc dụng...

Như vậy, những người sử dụng nhiều nhà, đất và đầu cơ đất đai sẽ phải chịu mức thuế cao hơn, còn những người trong tình trạng yếu thế hay có những trách nhiệm mang tính quốc gia, cộng đồng sẽ có những chính sách bảo đảm cho họ có cơ hội tiếp cận và sử dụng đất tốt hơn.

Thuế là vấn đề rất phức tạp, nhạy cảm, liên quan đến mọi người dân, tổ chức và hộ gia đình, nên Nghị quyết đặt ra yêu cầu rà soát chính sách, pháp luật về thuế chuyển quyền sử dụng đất, trên cơ sở đó, xây dựng, hoàn thiện chính sách về thuế chuyển quyền sử dụng đất theo thông lệ quốc tế nhưng phải phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam (trình độ phát triển và điều kiện cụ thể) và theo một lộ trình thích hợp. Đây chính là sự hài hòa trong lợi ích giữa người dân, Nhà nước, nhà đầu tư và bảo đảm không để ai bị bỏ lại phía sau. Điều này giúp giảm khiếu nại, khiếu kiện và đất đai sẽ được quản lý, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả hơn.

Thứ ba, bên cạnh định hướng về sớm xây dựng và hoàn thiện cơ chế, chính sách để các cá nhân, tổ chức, hộ gia đình có thể tham gia vào dự án đầu tư thông qua việc chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, Nghị quyết đưa ra yêu cầu có quy định cụ thể việc khai thác hiệu quả quỹ đất vùng phụ cận các công trình kết cấu hạ tầng và chính sách ưu tiên cho người có đất ở bị thu hồi được giao đất hoặc mua nhà trên diện tích đất đã thu hồi mở rộng theo quy định của pháp luật; quy định cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai đối với các dự án phát triển, chỉnh trang đô thị và khu dân cư nông thôn.

Như vậy, những điểm mới lớn, đột phá kể trên cũng chính là những yêu cầu quan trọng trong chủ trương của Đảng đối với việc hoàn thiện thể chế, chính sách về đất đai, trong đó trọng tâm là sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 và các luật khác có liên quan, bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ. Đây chính là yêu cầu phải xử lý tốt mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội trong quản lý và sử dụng đất.

Việc thể chế hóa chủ trương mới của Đảng về quản lý và sử dụng đất sẽ tạo hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và thống nhất, bảo đảm cho Nhà nước có đầy đủ công cụ pháp lý để thực hiện quyền và nghĩa vụ đại diện chủ sở hữu, chủ thể sử dụng đất. Vai trò của thị trường trong quản lý và sử dụng đất được nâng lên sẽ giúp cho đất đai được phân bổ hợp lý và hiệu quả hơn. Tất cả những điều đó cùng với việc bảo đảm hài hòa lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và Nhà nước trong quản lý và sử dụng đất sẽ giúp giảm thiểu lãng phí, tiêu cực; giảm tranh chấp, khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến đất đai; đất đai sẽ được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả và bền vững hơn, qua đó góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu./.