Hoàn thiện pháp luật đất đai từ góc nhìn về thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án

Nhận thức về thu hồi đất vùng phụ cận

Theo quy định của pháp luật hiện hành, “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”⁽¹⁾. Đối với các trường hợp Nhà nước thu hồi theo luật định, các hộ gia đình, tổ chức, cá nhân đang sử dụng đất có nghĩa vụ phải trả lại phần đất thuộc diện thu hồi mà họ đang sử dụng cho Nhà nước.

Đến nay, tuy chưa có định nghĩa pháp lý nào giải thích cụ thể “vùng phụ cận” nhưng theo cách hiểu thông thường trong hoạt động thu hồi đất, đây là vùng tiếp giáp, liền kề với một diện tích đất về mặt vị trí với nơi có đất được thu hồi. Từ đó, có thể hiểu, thu hồi đất vùng phụ cận là việc thu hồi phần diện tích đất tiếp giáp liền kề với diện tích đất được thu hồi trong quá trình thiết lập và mở rộng đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn theo quy định pháp luật.

Thực tế cho thấy, việc thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án thời gian qua đã mang lại một số lợi ích:

Thứ nhất, thu hồi đất vùng phụ cận tạo điều kiện cho việc chỉnh trang, phát triển đô thị và khu dân cư nông thôn được thực hiện hài hòa, bảo đảm các lợi ích chung, mang tầm nhìn dài hạn, góp phần hạn chế lợi ích nhóm trong quy hoạch hoặc những dự án chỉ chạy theo lợi nhuận dẫn đến phá vỡ quy hoạch đô thị.

Thứ hai, nếu thực hiện đúng mục tiêu và quy định, việc thu hồi đất vùng phụ cận tạo quỹ đất sạch, giúp tạo ra nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước nhờ phần giá trị đất tăng thêm khi được đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng. Nguồn thu này có thể sử dụng để tiếp tục phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng, tạo nguồn vốn cho công tác giải phóng mặt bằng, cải thiện mỹ quan đô thị, giúp nhà đầu tư tiếp cận với quỹ đất sạch để triển khai dự án thuận lợi.

Thứ ba, việc sử dụng nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất vùng phụ cận góp phần giải quyết quan hệ cung cầu về vốn trong phát triển kinh tế - xã hội, quan hệ cung cầu về sản phẩm, dịch vụ trên thị trường, giúp cải thiện đời sống dân cư, góp phần tạo thêm việc làm và cải biến diện mạo kinh tế - xã hội của địa phương, của vùng và cả nước.

Thứ tư, việc thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá thực hiện đối với các dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn nhằm tạo quỹ đất phục vụ tái định cư, xây dựng các công trình phúc lợi công cộng, tạo vốn phát triển kết cấu hạ tầng, thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư,... còn giúp tạo ra sự hài hòa, cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất.

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, việc thu hồi đất vùng phụ cận phải được thể hiện trong kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và cấp huyện; các trường hợp thu hồi đất vùng phụ cận phải được xác định cùng với việc xác định vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực hiện công trình, dự án sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; việc thu hồi đất vùng phụ cận được áp dụng đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; phương thức chuyển giao đất cho nhà đầu tư là phải thông qua đấu giá; việc đấu giá quyền sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh.

Những vấn đề đặt ra về thu hồi đất vùng phụ cận

Một số quy định pháp luật chưa rõ ràng

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, việc thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá chỉ thực hiện “đối với các dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn”⁽²⁾, nhằm phát triển thị trường bất động sản theo hướng tiếp tục đổi mới và hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai. Tuy nhiên, thực tế cho thấy có không ít trường hợp dù phần đất thu hồi chính xuất phát từ mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, nhưng “phần phụ cận” lại dùng để “đấu giá quyền sử dụng đất nhằm thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh”, tức là thu hồi đất “nằm ngoài” mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Thực trạng này gây ra sự lấn cấn trong quá trình triển khai thực hiện ở nhiều địa phương khi còn thiếu các quy định của pháp luật xác định phạm vi tối đa của “vùng phụ cận”.

Bên cạnh đó, một số thuật ngữ như “chỉnh trang đô thị”, “khu dân cư nông thôn” có liên quan đến việc thu hồi đất vùng phụ cận chưa được định nghĩa, giải thích rõ ràng trong các quy định pháp luật hiện hành, dẫn đến tình trạng khó hiểu, khó áp dụng, dễ tạo kẽ hở pháp luật cho những đối tượng có ý đồ trục lợi. Mặt khác, pháp luật hiện hành cũng chưa có quy định về việc lấy ý kiến liên quan đến nhu cầu sử dụng đất của các nhà đầu tư trước khi triển khai công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; hoặc tham khảo ý kiến các nhà đầu tư về xác định vùng phụ cận, định hướng khai thác quỹ đất sạch trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhằm nâng cao chất lượng quy hoạch, gắn kết giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với nhu cầu, nguyện vọng của các nhà đầu tư.

Thiếu tiêu chí chung xác định phạm vi vùng phụ cận

Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và  Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 đã có những quy định xác định phạm vi thu hồi đất vùng phụ cận phù hợp với quy định của Luật Đất đai hiện hành. Dựa trên các quy định này, diện tích đất mà Nhà nước thu hồi phụ thuộc vào quy mô dự án cụ thể. Sau khi thu hồi đất, ranh giới các thửa đất sẽ được xác định lại trên sơ đồ, bản đồ địa chính của địa phương. Theo Luật Đất đai năm 2013,  căn cứ để xác định “vùng phụ cận” là dựa vào quy hoạch xây dựng. Đối với những dự án khác nhau thì phạm vi vùng phụ cận phải xác định khác nhau và căn cứ để giải thích sự khác nhau là dựa vào quy hoạch xây dựng. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là đối với những dự án khác nhau, đâu là tiêu chí chung để xác định phạm vi vùng phụ cận cho từng loại công trình, nhằm bảo đảm tính chính xác và khoa học của quy hoạch, hạn chế đến mức thấp nhất việc lợi dụng kẽ hở pháp luật để vun vén lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm.

Thực tế ở một số địa phương thời gian qua cho thấy, sau quá trình triển khai thực hiện, công tác thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá thực hiện các dự án như thương mại, dịch vụ, nhà ở, thu hồi đất kế bên công trình hạ tầng để đấu giá và thực hiện tái định cư tại chỗ cho những người bị thu hồi đất, người có đất trong phạm vi công trình và người có đất kề bên công trình hạ tầng... đã đem lại những kết quả nhất định, góp phần tháo gỡ những “điểm nghẽn” trong công tác đầu tư xây dựng hạ tầng, hạn chế những “điểm nóng” trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng vốn đã tồn tại nhiều năm qua⁽³⁾. Tuy nhiên, việc xác định phần đất dôi dư được bán đấu giá để triển khai thực hiện dự án không dễ vì cơ chế pháp lý cho việc thu hồi đất vùng phụ cận chưa rõ ràng. Vấn đề đặt ra là cần xác định rõ giới hạn cho diện tích vùng phụ cận thu hồi để hạn chế tình trạng diện tích “vùng phụ cận” trong nhiều trường hợp lớn hơn cả “vùng chính”. Đây là vấn đề cần được nghiên cứu thấu đáo để bổ sung, hoàn thiện Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thực hiện trong thời gian tới.

Bất cập trong trình tự thu hồi đất vùng phụ cận và ứng vốn giải phóng mặt bằng

Luật Đất đai năm 2013 quy định việc thu hồi đất vùng phụ cận phải được thể hiện trong kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và cấp huyện; các trường hợp thu hồi đất vùng phụ cận phải được xác định cùng với việc xác định vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực hiện công trình, dự án vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng⁽⁴⁾. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định về trình tự, thủ tục theo dự án, tức là khi có chủ đầu tư ứng vốn giải phóng mặt bằng. Trong khi đó, chưa có quy định đối với trường hợp thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện khi chưa có chủ đầu tư. Từ đó dẫn đến những bất cập như: vốn để thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư lấy từ nguồn nào? Trình tự, thủ tục thực hiện có khác với trường hợp thu hồi đất do chủ đầu tư ứng vốn không? Việc trích ngân sách của địa phương làm nguồn vốn ứng trước để giải phóng mặt bằng có đúng quy định pháp luật không?

Thực tế cho thấy, việc ứng vốn để thu hồi đất vùng phụ cận đã và đang gặp một số khó khăn như: các quy định pháp luật hiện hành không quy định chi tiết mức trích bổ sung cho Quỹ phát triển đất cụ thể hằng năm mà giao cho địa phương tự “quyết định cơ cấu tổ chức, nguồn vốn, cơ chế hoạt động của Quỹ phát triển đất cho phù hợp với điều kiện và tình hình thực tế tại địa phương”⁽⁵⁾; quỹ phát triển đất của địa phương do ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập hoặc ủy thác cho Quỹ đầu tư phát triển, quỹ tài chính khác của địa phương là nguồn tài chính để ứng vốn cho việc “bồi thường, giải phóng mặt bằng và tạo quỹ đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”⁽⁶⁾. Thế nhưng đến nay, quy chế mẫu về quản lý, sử dụng quỹ phát triển đất vẫn chưa được ban hành, gây khó khăn cho hoạt động ứng vốn phát triển quỹ đất.

Một số giải pháp

Trên cơ sở phân tích một số vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án, vấn đề đặt ra là cần sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành theo hướng có những quy định cụ thể hơn về thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án, góp phần hoàn thiện pháp luật đất đai trong thời gian tới. Cụ thể, cần thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau:

Thứ nhất, nên có một chương riêng trong Luật Đất đai quy định về thu hồi đất theo quy hoạch và thu hồi đất vùng phụ cận, trong đó có quy định các nguyên tắc, quy trình, cơ chế tài chính và các cơ quan phối hợp trong quá trình tạo quỹ đất sạch. Xây dựng tiêu chí xác định phạm vi thu hồi đất theo từng loại công trình, dự án, xác định mức độ cho phép của các dự án liên hợp hoặc khu dân cư xen kẽ trong các dự án phát triển kinh tế - xã hội. 

Thứ hai, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai cần hướng dẫn các nội dung liên quan đến việc tạo cơ chế thu hồi đất vùng phụ cận cho chính quyền địa phương thực thi theo một số nội dung cụ thể sau: Một là, giải thích rõ nội hàm một số thuật ngữ như: “vùng phụ cận”, “chỉnh trang đô thị”, “khu dân cư nông thôn” để tạo ra sự thống nhất trong cách hiểu và áp dụng. Hai là, hướng dẫn rõ quy mô dự án nào thì Nhà nước thu hồi đất và thu hồi vùng phụ cận để làm căn cứ giúp cơ quan có thẩm quyền lựa chọn, phê duyệt đúng các dự án cần thu hồi đất vùng phụ cận; đồng thời, có cơ sở xem xét từ giai đoạn giám sát, phê duyệt dự án, đánh giá hiệu quả dự án, kiểm tra các dự án khi hoàn thành và đưa vào hoạt động. Ba là, xây dựng các tiêu chí cụ thể xác định vùng phụ cận cần phải thu hồi như diện tích tối thiểu, diện tích tối đa được phép thu hồi tương ứng với quy mô của các dự án, ranh giới để xác định vùng phụ cận,... làm căn cứ giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất vùng phụ cận chính xác, hiệu quả. Bốn là, quy định rõ các nguồn vốn để thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án; trình tự, thủ tục thực hiện ứng vốn để tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư trong quá trình thực hiện dự án.

Thứ ba, cần có quy định về thực hiện hội nghị lấy ý kiến về nhu cầu sử dụng đất của các nhà đầu tư trước khi triển khai công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; tham khảo ý kiến các nhà đầu tư về xác định vùng phụ cận, định hướng khai thác quỹ đất sạch trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy định này nhằm đổi mới kế hoạch sử dụng đất hằng năm theo hướng phải thể hiện được nhu cầu sử dụng đất của các dự án đầu tư, của các ngành, lĩnh vực, làm căn cứ để Nhà nước thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và xây dựng chính sách tài chính về đất đai⁽⁷⁾; nâng cao chất lượng quy hoạch và gắn kết giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với nhu cầu, nguyện vọng của các nhà đầu tư.

Thứ tư, xây dựng chính sách thu hút nhà đầu tư tham gia đấu giá thực hiện dự án tại các vùng phụ cận đã được thu hồi. Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến công tác đấu giá quyền sử dụng đất, trong đó yếu tố chính sách, pháp luật tác động đáng kể đến đấu giá. Vì vậy, cần ban hành các quy định về ưu đãi, khuyến khích đầu tư vào một số lĩnh vực để thu hút các nhà đầu tư, kinh doanh... Song song đó, Nhà nước cần tiếp tục cải cách quy trình và thủ tục về đầu tư, xây dựng, đất đai nhằm tạo hành lang pháp lý vững chắc, giúp các nhà đầu tư an tâm, mạnh dạn tham gia khai thác quỹ đất sạch đã được thu hồi.

Thứ năm, tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến các chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về đất đai. Việc triển khai, phổ biến thu hồi đất vùng phụ cận phải bảo đảm tính minh bạch, công khai, có quy định rõ ràng về thời gian, tiến độ, cơ chế đền bù, tái định cư,... để người dân, doanh nghiệp, nhà đầu tư hiểu rõ ý nghĩa, lợi ích, giá trị của việc thu hồi đất, từ đó tạo được sự đồng thuận của đa số người bị thu hồi đất. Khi lợi ích các bên có được sự công bằng, minh bạch sẽ bảo đảm tính thượng tôn pháp luật, từ đó nâng cao hiệu quả quản lý đất đai của Nhà nước, tạo nền tảng để kinh tế - văn hóa - xã hội phát triển nhanh, bền vững./.