Giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất và những vấn đề đặt ra trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

Về cấp giấy chứng nhận đối với tài sản gắn liền với đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đang được lấy ý kiến lần đầu tiên đưa ra thuật ngữ: “GCN đối với tài sản gắn liền với đất"  . Đối tượng được cấp loại hình GCN này nếu Dự thảo Luật được thông qua bao gồm: Nhà ở, công trình xây dựng không phải là nhà ở, rừng sản xuất là rừng trồng và cây lâu năm có tại thời điểm cấp. Đơn vị soạn thảo cũng đã đưa ra một điều khoản riêng liên quan đến việc Cấp GCN đối với tài sản gắn liền với đất (Điều 145), tách biệt với các Điều 142, 143, 144 về cấp "GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất".

Như vậy, điều 145 của Dự thảo Luật chứa đựng những yếu tố sau:

(1) Không giới hạn loại đất để được cấp “GCN đối với tài sản gắn liền với đất". Có thể hiểu là bao gồm đất nông nghiệp, đất ở, đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, đất thương mại, dịch vụ, đất hạ tầng,...

(2) Việc cấp GCN có thể cho toàn bộ tài sản trên đất hoặc từng tài sản riêng lẻ (nhà, công trình xây dựng).

(3) Có thể hiểu là Điều 145 quy định cấp "GCN đối với tài sản gắn liền với đất" kể cả trong trường hợp người sở hữu tài sản không có QSDĐ (vì trường hợp người sở hữu tài sản có QSDĐ đã được quy định tại các Điều 142, 143, 144).

Những quy định này nếu được thực thi trong thực tiễn sẽ gây ra rất nhiều bất cập kể đối với công tác quản lý, SDĐ. Trong đó, trường hợp điển hình khi hiện thực hóa các cơ chế này là việc cho phép hay không cho phép cấp [GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất] hoặc [GCN đối với tài sản gắn liền với đất] đối với căn hộ khách sạn, căn hộ du lịch nghỉ dưỡng (condotel), cùng với các loại hình khác như văn phòng lưu trú (officetel), biệt thự du lịch nghỉ dưỡng và những công trình khác phục vụ lưu trú, du lịch trên đất thương mại, dịch vụ.

Những vấn đề pháp lý phát sinh khi cấp giấy chứng nhận đối với tài sản gắn liền với đất

Với số lượng rất lớn đối tượng nhà ở, công trình xây dựng không phải là nhà ở đã và đang được hình thành như hiện nay, việc triển khai thực hiện cấp "GCN đối với tài sản gắn liền với đất" kể cả trong trường hợp người sở hữu tài sản không có QSDĐ tại các địa phương sẽ chứa đựng nhiều rủi ro pháp lý và hậu quả khó lường.

Thứ nhất, về các vấn đề liên quan đến quy hoạch và nguyên tắc cấp GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo Quy hoạch trong các dự án đất nền, biệt thự du lịch:

Việc cấp GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trong các dự án đầu tư được thực hiện trên cơ sở quy hoạch chi tiết xây dựng khu chức năng tỷ lệ 1/500 hoặc 1/2000 được phê duyệt (bản vẽ quy hoạch có thể hiện ranh giới phân chia lô đất).

Tùy thuộc vào tính chất, đặc điểm của khu chức năng, cơ quan lập quy hoạch, cơ quan thẩm định và cơ quan phê duyệt xác định được chỉ tiêu đất đai, hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật áp dụng cho toàn khu vực quy hoạch; quy mô dân số, đất đai, các nhu cầu về cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đối với khu vực lập quy hoạch; chức năng SDĐ, quy mô diện tích, dân số, chỉ tiêuSDĐ đối với từng lô đất trong khu vực lập quy hoạch; chỉ giới xây dựng công trình đối với từng lô đất và trên các trục đường.

Trong đó, việc phân chia các lô đất xây dựng (để có thể hoạt động độc lập) được tính toán dựa trên mức độ đáp ứng hạ tầng (Giao thông, cung cấp năng lượng và chiếu sáng đô thị, hạ tầng viễn thông, cấp nước, PCCC, cao độ nền, thoát nước mưa, thoát nước thải; quản lý chất thải và môi trường, bến bãi đỗ xe, khả năng tiếp cận hệ thống hạ tầng xã hội của lô đất).

Trường hợp 1: Quy hoạch chi tiết xây dựng không thể hiện việc phân các chia lô đất xây dựng hoặc các căn hộ (có thể sử dụng độc lập) trong dự án.

Việc cấp "GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất" hoặc "GCN đối với tài sản gắn liền với đất" phải căn cứ vào quy hoạch được chi tiết xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Nếu trong quy hoạch mà các "khu đất" và "tài sản hình thành trên đất" không được tách riêng, phân lô, tiếp cận đầy đủ hạ tầng với phần còn lại của dự án, thì không thể đảm bảo hoạt động độc lập để thực thi "QSDĐ" hoặc "quyền sử dụng tài sản gắn liền với đất". Bên cạnh đó, trường hợp bản vẽ quy hoạch xây dựng không thể hiện ranh giới phân chia lô đất, thì sẽ không có căn cứ xác định ranh giới thửa đất khi cấp GCN QSDĐ hoặc quyền sử dụng tài sản gắn liền với đất. Do đó, Nhà nước không thể cấp GCN cho trường hợp này.

Trường hợp 2: Quy hoạch chi tiết xây dựng có thể hiện việc phân các chia lô đất xây dựng (có thể sử dụng độc lập) trong dự án.

Trong trường hợp này, Dự án thuộc loại hình đầu tư, xây dựng và kinh doanh hạ tầng kỹ thuật, Chủ đầu tư có quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại QSDĐ đã được đầu tư hạ tầng, hoặc tài sản gắn liền với đất (sẽ được phân tích cụ thể ở phần sau).

Thứ hai, về quá trình thực hiện dự án đầu tư, quy trình và nguyên tắc giao đất để thực hiện dự án đầu tư:

Theo quy định của Luật Đầu tư hiện hành nội dung thẩm định đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư bao gồm "đánh giá sơ bộ về hiệu quả KT-XH của dự án đầu tư; đánh giá sơ bộ tác động môi trường (nếu có) theo quy định của pháp luật về BVMT". Trong đó, hiệu quả KT-XH bao gồm rất nhiều chỉ tiêu, trong đó có các chỉ tiêu quan trọng như số việc làm được tạo ra, giá trị gia tăng đóng góp cho ngân sách, giá trị tiền SDĐ thu được, tác động tích cực đến không gian phát triển chung của vùng và khu vực,...

Bên cạnh đó, bản chất của tài sản hình thành trên đất thương mại, dịch vụ hoàn toàn gắn liền với dự án đầu tư, các công trình xây dựng là một phần của dự án đầu tư đã được cấp có thẩm quyền thẩm định và phê duyệt. Do đó, nếu không phải là dự án kinh doanh BĐS thì việc cấp GCN riêng cho từng công trình/căn hộ trong dự án đầu tư chỉ được thực hiện khi cấp có thẩm quyền cho phép chia tách dự án đầu tư thành các dự án thành phần.

Thứ ba, về tính chất của các dự án đầu tư căn hộ du lịch/căn hộ văn phòng, liệu có phải là dự án kinh doanh BĐS? Có đáp ứng các tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư dự án kinh doanh BĐS hay không?

Luật Kinh doanh BĐS và các Văn bản hướng dẫn thi hành đã khẳng định: "Dự án BĐS là dự án đầu tư xây dựng công trình được lập, thẩm định, phê duyệt theo quy định của pháp luật về xây dựng. Dự án BĐS bao gồm: Dự án đầu tư xây dựng nhà và công trình xây dựng; dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê QSDĐ, theo quy định của pháp luật".

Rõ ràng, nếu dự án có tính đến việc kinh doanh BĐS thì phải công bố, công khai, tổ chức đấu thầu, đấu giá QSDĐ. Vì bản chất của dự án kinh doanh BĐS trên đất thương mại, dịch vụ khác hẳn với các dự án sản xuất kinh doanh, thương mại dịch vụ đơn thuần: giá trị thu được của dự án là khai thác lợi thế đất đai để mua, bán, chuyển nhượng, thu lợi nhuận. Như vậy, để đảm bảo hiệu quả SDĐ cũng như nguồn thu cho NSNN, đối với các dự án kinh doanh BĐS cũng cần bắt buộc lựa chọn chủ đầu tư thông qua đấu thầu, đấu giá tương tự như dự án khu đô thị, nhà ở thương mại. Nếu không, sẽ không có sự bình đẳng giữa chủ đầu tư dự án nhà ở, khu đô thị với chủ đầu tư dự án kinh doanh BĐS trên đất thương mại, dịch vụ; còn có nguy cơ biến tướng, lách luật để chuyển hóa dự án kinh doanh BĐS trên đất thương mại, dịch vụ thành khu đô thị, khu dân cư.

Thứ tư, những vấn đề liên quan đến tài chính về đất đai

Nhà nước cho phép tổ chức kinh tế SDĐ thương mại, dịch vụ thông qua hình thức thuê đất. Do đó, chủ đầu tư dự án (đồng thời cũng là chủ thể được cấp GCN QSDĐ) có nghĩa vụ nộp tiền thuê đất cho Nhà nước (nộp tiền thuê đất hằng năm hoặc nộp tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê). Trong quá trình cấp GCN quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất có thể dẫn đến những xung đột và vấn đề phát sinh liên quan đến tài chính về đất đai như:

Việc thẩm định nghĩa vụ tài chính về đất đai của Dự án đầu tư có tính yếu tố chuyển nhượng BĐS, kinh doanh BĐS vào phương án SDĐ hay chưa? Số tiền thuê đất phải nộp có tương xứng với giá trị QSDĐ thu được khi dự án được tham gia vào thị trường BĐS hay không?

Chủ thể nộp tiền thuê đất, tiềnSDĐ phi nông nghiệp là ai? Là chủ đầu tư dự án, hay người được cấp GCN? Nếu chủ đầu tư không nộp tiền sử thuê đất, tiềnSDĐ phi nông nghiệp thì tài sản trên đất có quyền sử dụng hay không? Trách nhiệm tài chính khi đăng ký tài sản như thế nào? Đối tượng nộp và nguyên tắc thu của Nhà nước ra sao? Nhà nước thu các giá trị gia tăng từ việc khai thác quỹ đất và chuyển nhượng BĐS sau khi được cấp GCN như thế nào?

Thứ năm, về vấn đề giải quyết tranh chấp cũng như mối quan hệ giữa người SDĐ và người sở hữu tài sản.

Nhà nước cấp GCN thì đồng thời thể hiện sự bảo hộ của Nhà nước đối với tài sản đó. Sự bảo hộ này sẽ liên quan trực tiếp đến quá trình giải quyết các mối quan hệ hành chính, dân sự, kinh tế giữa Nhà nước, chủ đầu tư, và người được cấp GCN quyền sở hữu tài sản. Khi phát sinh tranh chấp có thể dẫn đến một số hệ quả pháp lý như sau:

Dưới góc độ pháp luật về đầu tư, xây dựng, đất đai và BĐS, việc chứng nhận quyền sở hữu tài sản có mối quan hệ trực tiếp đến với thời hạn hoạt động của Dự án cũng như quyền và nghĩa vụ của Chủ đầu tư trong Hợp đồng thuê đất với Nhà nước. Vậy, khi phát sinh vấn đề do vi phạm các điều khoản trong Hợp đồng thuê đất, hoặc hết thời hạn thuê đất thì bên liên quan là người được cấp GCN quyền sở hữu tài sản sẽ được giải quyết như thế nào?

Trong trường hợp dự án bị thu hồi, dự án vi phạm pháp luật về đất đai, hoặc [Chủ sở hữu tài sản] cần sửa chữa, thay đổi chức năng, hủy tài sản, kê biên tài sản để thi hành án... thì Nhà nước xử lý mối quan hệ giữa Nhà nước - Chủ đầu tư - Và người sở hữu tài sản như thế nào?

 Khi phát sinh tranh chấp giữa chủ đầu tư và người sở hữu tài sản được cấp GCN thì giải quyết như thế nào? Làm sao để tách việc xử lý giữa một bên có QSDĐ và một bên có quyền sở hữu tài sản?

Phạm vi quyền cho thuê - quyền chuyển nhượng và các nghĩa vụ liên quan đến người được cấp GCN như thế nào?...

Một số kiến nghị

Từ việc xem xét các khía cạnh pháp lý của một số loại hình dự án SDĐ thương mại, dịch vụ, chúng tôi kiến nghị không cấp GCN đối với tài sản gắn liền với đất trong trường hợp người sở hữu tài sản không có QSDĐ để tránh xung đột pháp lý về quyền sở hữu và quyền sử dụng. Chỉ cấp GCN riêng cho từng công trình/căn hộ nếu quá trình quy hoạch, lập dự án, thẩm định, lựa chọn chủ đầu tư, phê duyệt dự án, phê duyệt nghĩa vụ tài chính về đất đai xác định loại hình dự án là kinh doanh BĐS, dự án đầu tư xây dựng hạ tầng để chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại. Không cấp GCN riêng cho từng công trình/căn hộ trong dự án SDĐ thương mại, dịch vụ đơn thuần vì bản chất đây không phải là dự án kinh doanh BĐS. Tuyệt đối nghiêm cấm hành vi cấp GCN đối với tài sản gắn liền với đất để hợp thức hóa cho các dự án sai phạm đã triển khai từ trước đến nay.

Việc chuyển nhượng mua bán căn hộ du lịch, biệt thự du lịch, văn phòng kết hợp lưu trú thời gian qua cho thấy, mặc dù pháp luật về dân sự quy định người dân (công dân, doanh nghiệp) được làm những gì luật pháp không cấm. Tuy nhiên, khi những tài sản được đưa ra mua bán gắn liền với loại hình giao dịch BĐS (hay nói cách khác là đất đai), mà không có sự chấp thuận của cơ quan QLNN - là đại diện chủ sở hữu về đất đai (đất đai thuộc sở hữu toàn dân) là hoàn toàn trái nguyên tắc. Nhà nước không thể thêm vào một điều luật để chấp thuận hay không chấp thuận việc cấp GCN chỉ vì sức ép của thị trường, mà trên hết, phải có luận chứng cụ thể về cơ sở cấp GCN; đảm bảo không thất thoát nguồn thu ngân sách, tạo ra kẽ hở bất bình đẳng giá trị thu được từ đất đai. Phải thực thi nguyên tắc bất di bất dịch là Nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép; tôn trọng nguyên tắc giao quyền đại diện toàn dân trong quản lý đất đai và chế độ sử dụng loại đất đã được xác lập trong các quy định của pháp luật từ trước đến nay.